Elméleti alapok: az alkotmányozás lehetõségei

 

1. Alapvetés

 

1.1. Az Európai Unió fejlõdésének mérföldkövei

 

Európa egyesítésének, egy Európai Egyesült Államok létrehozásának a gondolata több mint fél évszázados múltra tekint vissza. Az Európai Unió mai fejlõdési irányának útját olyan gondolkodók jelölték ki, mint Jean Monnet, Robert Schumann, Paul-Henri Spaak vagy Alcide de Gasperi. A II. Világháború tapasztalatai alapján uralkodóvá vált az az elvárás, miszerint Európa országainak nyugalmát intézményesített formában is szükséges lenne garantálni. Elsõként Sir Winston Churchill vetette fel egy Egyesült Európai Államok lehetõségét zürichi beszédében 1946-ban. Ennek egyik alappillére, egy, a nemzetek felett álló grémium 2 évvel késõbb meg is alakult Európa Tanács néven. A Római Szerzõdések, Maastricht, Amszterdam, Nizza és Laeken voltak azok a mérföldkövek, melyek hatására az Európai Közösségekbõl Unió lett, létrejött az Európai Parlament és mellette számos nemzetek feletti szerv. A kosárvaluta ECU-t felváltotta az Euro. Fokozatosan kiteljesedett mind a gazdasági, mind a politikai egység, utóbbi fõleg a szociál-, a foglalkoztatási-, a menekült-, a bevándorlási-, a kül-, valamint a közös biztonság- és védelmi politika területén.

 

 

1.2. Szerzõdés vagy Alkotmány?

 

Alkotmány és állam együtt járnak, hiszen az alaptörvény határozza meg az államilag szervezett társadalom jogi alaprendjét. E tekintetben meglepõ lehet, hogy az Európai Unió alkotmányt kíván, hiszen integrációs szervezõdésként nem érte el az államiság fokát, nem rendelkezik önálló jogalanyisággal. Mégis valószínû, hogy Maastricht és Amsterdam után az Unió szerzõdéses alapjait alkotmány fogja felváltani.

A közösségi jog egésze – az acquis communautaire – jelenleg is az alkotmányos minõség elérése felé igyekszik, a szerzõdéseket alkotmányként is felfoghatjuk. Mindez tükrözõdik a Közösség államszervezeti és nemzeti hatásköröket érintõ funkcióinak meglétén is. Ennek megfelelõen az Európai Közösséget normatív nemzetekfelettiség jellemzi, a közösségi alapelvek alkotmányos elvekké, az EK bírósága pedig „alkotmánybírósággá” vált, amit leginkább a közvetlen hatály és a szupremácia elvet megtestesítõ ítélkezésének köszönhet. A luxemburgi esetjog így tehát az egyik formája az alkotmányosító törekvéseknek.

Az elmúlt öt évtized mindegyikében napirenden volt eddig az Unió alkotmánytervezete: az ötvenes években az Európai Politikai Unióra vonatkozó kezdeményezések, a hatvanas években a Fouche-tervek, a hetvenes években a Tindemans-jelentés, a nyolcvanas években az Európai Parlamentnek az Európai Unió alapítására vonatkozó szerzõdéstervezete, majd egy évtizeddel késõbb úgyszintén az Európai Parlament által kidolgozott, az „Európai Unió Alkotmánya” címû tervezete.

Már az Európai Parlament 1984-ben tett elsõ próbálkozása is föderalisztikusan tagolt, a gazdaságpolitika és a nemzetközi kapcsolatok terére kiterjedõ Uniót képzelt el. Ez a dokumentum azonban beépült a Maastrichti Szerzõdésbe és inkább az Európai Unió alapításának tervezete volt, mint alkotmány.

Az 1994-ben tett második kísérlet az Unió további alakításának koncepcióját rögzítette, de elfogadására idõ híján nem került sor, megvitatását és átdolgozását a következõ parlamenti ciklusra halasztották.

Az „Európa Alkotmány” tárgyalásánál nem kerülhetõ meg az integráció témája sem, ami sokkal inkább politikai, mint jogi kérdés, és erre tekintettel kell lenni az alkotmányra vonatkozó követelmények felállításakor is. Az új alkotmány is csak arra törekedhet, hogy a politikai szándékoknak olyan keretet biztosítson, amely elõsegíti azok megvalósulását. Ez azonban sok területén politikai megegyezést igényel. Azok a kérdések, melyek az Unió továbbfejlesztése kapcsán eltérõ jogi megoldásokat jelenítenek meg, alapvetõen visszavezethetõk az egyes tagállamok eltérõ politikai törekvéseire. Ez tükrözõdik az Unió jogi természete vagy a szuverenitás problémájához való hozzáálláson, valamint a bõvítési-fejlesztési perspektívákon is. Ezek mellett talán a legjelentõsebb kérdés e körben, hogy államszövetség vagy szövetségi állam lesz az Unióból, avagy megmarad olyan szupranacionális szervezetnek, amely a gazdasági együttmûködéssel párhuzamosan nem kívánja a politikai integráció fokozódását is elmélyíteni, vagyis amely nem kívánja a közös európai államiságot elérni. Lényeges tehát, hogy az egyes tagállamok milyennek látják az Unió jövõjét és ennek megfelelõen milyen az államkoncepciójuk, számukra ugyanis nem mindegy, hogy a leendõ alapszerzõdés milyen szervezeti konstrukciót és döntéshozatali mechanizmust konstituál. Ezen kérdések tisztázása után kerülhet csak napirendre az alkotmány-kérdés, hiszen az egyben a Közösség továbbfejlesztésének egyik eszköze is. Az elkészült tervezetek éppen ezáltal hordoznak számunkra is hasznos információkat.

 

 

2. A Laekeni Nyilatkozat

 

Az egységes alapszerzõdés felé vezetõ úton a következõ állomás Laeken volt. 2001. december 14-15-én az Európai Unió állam- és kormányfõi találkozója és annak zárónyilatkozata kiemelt figyelemre tarthatott számot, mivel már a Nizzai csúcson döntöttek arról, hogy 2004-ben kormányközi konferenciát hívnak össze a reformkérdések megvitatására. Ehhez szükséges volt azonban egy olyan konferencia, amely kellõképpen meg tudja határozni és elõ tudja készíteni a fõbb irányokat.

Anélkül, hogy a Nyilatkozatot a maga teljességében értékelnénk, hely híján elégedjünk meg most annyival, hogy az kiemelten foglalkozik az Unió reformjaival. A bõvítés után az Unióval szembeni elsõdleges elvárás az, hogy sokkal demokratikusabbnak, átláthatóbbnak és eredményesebbnek kell lennie. Több fõ csoportra osztható az Unió reformtörekvése: alapvetõ célkitûzésként szerepel a polgárok – és kiemelten a fiatalok – közelebb vitele az európai intézményekhez, továbbá lényeges kérdés az európai politika irányának szervezése a bõvítés után. Mindehhez meghatározzák azokat az irányelveket, amelyek révén az Unió eszközeinek és intézményeinek egyszerûsítése várható. Külön alrész foglalkozik ehhez kapcsolódóan a mostanában sokat emlegetett új európai alkotmánnyal.

A kérdés tehát az, hogy az alapszerzõdések egyszerûsítése egyben tartalmi változást is eredményezzen, továbbá, hogy vajon a Közösségek és az Unió megkülönböztetése ezután is indokolt-e. Megérett-e már a folyamat arra, hogy az egész szervezet eltolódjon a föderalisztikus szervezõdés irányába, és hogy ezzel összefüggésben kell-e egyáltalán egy Európai Alkotmány.

Mindezekre tekintettel a következõ kormányközi konferencia összehívásáig létrehoztak egy alkotmányozó nemzetgyûlést, az Európai Konventet, melynek összetételét és munkáját a Laekeni Nyilatkozat vázolta fel.

 

 

3. A Konvent

 

A Konvent feladata, hogy annyira széleskörûen és nyíltan, amennyire ez lehetséges, megvitassa Európa jövõjét és javaslatokat tegyen a következõ kormányközi konferencia (Intergovernmental Conference, IGC) elé. Ennek szellemében tanácskozási joggal meghívták a tizenhárom jelentkezõ ország képviselõit is. A Konvent feladata tehát a reformok elõkészítése, ami azért nevezhetõ rendhagyó megoldásnak, mert eddig a reformterveket mindig a tagállamok külügyminisztereinek munkacsoportjai készítették elõ. Egy évvel ez elõtt azonban már akadt példa a mostani megoldásra is az Alapvetõ Emberi Jogok Chartájával kapcsolatban, melyet úgyszintén egy, a maihoz hasonló testület tárgyalt. Témánk szempontjából a Konvent munkája a készülõ új alkotmány szempontjából érdekes, így a továbbiakban kizárólag erre koncentrálunk.

A 2002. február 26-i ünnepélyes brüsszeli megnyitón Valery Giscard d'Estaing elnök „Európa-alkotmányként" nevesítette a Konvent kiemelt célját, amely ajánlásként fog megjelenni a tagországok kormányai elõtt. Ennek ellenére azonban valószínûleg nem hagyható majd figyelmen kívül ez a dokumentum fajsúlyos üzenete miatt. Az elnök szavait idézve: „If we were to reach consensus on this point, we would thus open the way towards a Constitution for Europe.” Bár az európai alkotmány gondolata erõs támogatottságot élvez, talán mégsem véletlen, hogy Giscard d'Estaing elnök angolul adta elõ beszédét, hiszen történeti alkotmányával Nagy-Britannia nem lelkes híve a közös írott alkotmánynak. Két nappal késõbb Romano Prodi, az Európai Bizottság elnöke is síkra szállt az alkotmány mellett: „We have to give ourselves a Constitution, which marks the birth of Europe as a political entity.” Pat Cox, az Európai Parlament elnöke hasonlóképpen fogalmazott: „In October 2000, before the Treaty of Nice was concluded, the European Parlament voted a report on the constitutionalisation of the European Treaties.”

Jose Maria Aznar, az akkori soros elnökséget adó Spanyolország kormányfõje megmaradt az európai állampolgárok alkotmányához elvezetõ út említése mellett („the path to a Constitution for European citizens”).

 

 

4. A F.I.D.E. - konferencia

 

E téma tárgyalásánál érdemes szót ejteni a The International Federation for European Law (F.I.D.E.) 2002 október 30. - november 2. között tartott XX. konferenciáról, mely részletesen foglalkozott az alkotmány-kérdéssel. A plenáris ülésen többek között bírák, alkotmánybírák és Jean-Monet-professzorok részvételével megvitatták a tagállamok „national report”-jait, melyek a nemzeti alkotmányokról, a bírói tapasztalatokról és az elképzelésekrõl adtak jelentést. A záróvitát követõen ajánlást fogadtak el, amelyet F. Jacobs fõügyész, a Kings College professzora fogalmazott meg, és amelyet a Konvent, valamint az Európai Bizottság elnökéhez juttattak el.

A konferencián tapasztaltak alapján vegyes eloszlású eredmény született: (federal states) föderális államszervezõdés-pártiaknak bizonyult Ausztria, Dánia, Finnország, Luxemburg és Németország. Velük ellentétben a nemzetállamok Európája (union of nations states) elvét támogatja inkább Franciaország, Hollandia, Belgium, Portugália, Spanyolország és Olaszország (utóbbi kettõ inkább a két elképzelés között helyezkedik el Nagy-Britanniával együtt). Ez utóbbi csoport tehát a Jean-Monnet-modellt támogatja, az államok szuverenitásának megtartását, valamint a szubszidiaritás elvét.

Összefoglalva tehát a német javaslat szerint egy olyan föderális Európát kellene létrehozni, amelyben többek között közvetlenül választanák a Bizottság elnökét, a Parlament pedig valódi jogalkotó hatáskörrel rendelkezne. Ez az új entitás pedig – az eddigi bonyolult szerzõdések helyett – egy hagyományos értelemben vett alkotmányt is igényelne, amelynek kiemelkedõen fontos része lenne az Alapvetõ Jogok Chartája. A tagállamok eleinte többnyire negatívan reagáltak a német felvetésre. Több tagállam is jelezte, hogy nem kívánja szuverenitását tovább korlátozni. A britek és a franciák is jelezték, hogy bár sor kerülhet egyfajta európai „alkotmányozásra”, de õk csakis nemzetállamok Európájában hajlandók gondolkodni; tehát nem fogadnak el semmiféle szuperállamot, amely a nemzetállamok helyébe lépne.

A német felvetés és a francia reakció különösen érdekes az Unió történetének tükrében. Az ötvenes években, az integrációs folyamat beindításakor a franciák még föderális modellben gondolkodtak, és õk próbálták bevonni Németországot. Mára ez annyira sikerült, hogy Németország vált a föderális Európa létrehozásának fõ szorgalmazójává, a franciák pedig rosszindulatúan azt sejtik e tervek mögött, hogy Németország leginkább „egy germán vezetésû szent római birodalom létrehozásáról vizionál”. Mindazonáltal látnunk kell, hogy a küszöbön álló bõvítés után Németország valóban visszanyeri közép-európai fõszereplõi mivoltát – tegyük azt is hozzá, hogy geopolitikai okoknál fogva, nem pedig hegemóniai törekvésektõl vezéreltetve. Ez egyben azt is jelenti, hogy a németek számos országban szövetségesre találhatnak terveik véghezvitelére a csatlakozásra váró államok közül is.

 

 

5. Az alkotmánytervezet jellemzõi

 

Mivel számos szaktekintély és szervezet készítette már el a maga alkotmány-verzióját, kénytelenek vagyunk szelektálni és csupán a legjelentõsebbekre fókuszálni. Ilyen a Giscard d'Estaing elnök által 2002. október 28-án, a plenáris ülésen benyújtott változat, mellyel külön kívánunk foglalkozni, vagy az Alan Dashwood, Michael Dougan, Christophe Hillion, Angus Jonston, Eleanor Spaventa által, valamint a Norbert Reich és Stephen Weatherill professzorok által készített tervezet.

Lényeges mindjárt az elején tisztázni, hogy az elkészített javaslatok alkotmányos szerzõdés-tervezetek, nem pedig alkotmánytervezetek. A Constitutional Treaty elnevezés alkotmányerejû nemzetközi szerzõdést takar, nem alkotmányt. Formai értelemben vett alkotmányra ugyanis belátható idõn belül semmilyen kilátás nincs.

Az elsõ fõ kérdés az Unió neve, amelyre négy lehetõséget kínál a tervezet: Európai Közösség, Európai Unió, Európai Egyesült Államok, vagy Egyesült Európa. Az önmeghatározás igen fontos és árulkodó. Az Európai Államok Uniója elnevezés ugyanis egyértelmû föderális elmozdulást jelentene, melyben az államok kerülnek elõtérbe, szemben Európa népeivel. Az ESZAK és a Római Szerzõdés is még egyértelmûen az alapítóállamok népeirõl beszélt, nyitottságról más népek irányába, valamint befogadóképességrõl. Ezek jelentik ugyanis az integráció belsõ kohézióját.

A negyedik szakasz jelenti a második elemet a föderális modell fele tolódásnak, amennyiben kimondja, hogy az Európai Unió jogi személyiséget (legal personality) e szerzõdés elismeri.

Harmadik elemként jelenik meg az ötödik szakaszban foglalt (citizenship of the Union) uniós állampolgárság, amely meg nem tisztán föderális elem, tekintettel arra, hogy megmarad a nemzeti állampolgárság is, de kétségtelen elmozdulás.

A negyedik föderatív elem az elsõ szakasz második bekezdésében található: az Egyesült Európai Államok tagállamai, miközben megtartják nemzeti identitásukat, európai szinten összehangolják politikájukat és számos közös kompetenciát helyeznek föderális alapra („on federal basis”). Magyarázatként megjegyzendõ, hogy jelenleg nem közösségi, hanem nemzeti közigazgatási rendszer mûködik, pontosabban kizárólag csak tagállami szint létezik. A szövetségi, szupranacionalis hatalmi struktúra hiánya miatt a tagállamokra marad a végrehajtás is, tehát a kikényszerítés is az õ dolguk. Ezen a helyzeten változtatna 2005-tõl az Unió oly módon, hogy közös hatáskörû, föderális szinten végrehajtó intézményeket hozna létre.

 

 

Alkotmányozás a gyakorlatban

 

1. Elõzetes meggondolások: a tabuk leküzdése

 

Az európai integráció olyan pontra jutott, amikor az Unió jelenlegi felépítése már nem kielégítõ: szerkezete demokratikus deficitet mutat, és bonyolultsága nem csak átláthatatlanná teszi mûködését, hanem hatékonyságának rovására is megy. Bár teljes az egyetértés abban, hogy az Unió demokratikus legitimitását és hatékonyságát fokozni kell, a vélemények „Európa jövõjérõl” megoszlanak.

Az Unió jövõjérõl meghirdetett vita a Laekeni Nyilatkozat célkitûzéseinek megfelelõen társadalmi méreteket öltött. Alig találni olyan politikust, aki ne tette volna közzé elképzeléseit, melyek esetenként heves reakciókat váltottak ki.[1] Alaposabban szemügyre véve a helyzetet kitûnik azonban, hogy a vita sok esetben felületes és meddõ: inkább személyes ambíciók és belpolitikai célok vezérlik, mint a jövõ Európájának sorsa iránti elkötelezettség. Az aktuális érdekek és szempontok hangsúlyozása mellett ugyanis sokan elmulasztják feltenni a kérdést: mi az integráció végsõ célja – finalitása? Ez a kérdés pedig túlmutat absztrakt integrációs elméletek felvázolásán: keretet ad az Unió jövõjét meghatározó termékeny politikai vitának. Az integráció finalitását illetõ konszenzus kijelöli ugyanis az együtt gondolkodás „játékszabályait”, vagyis azon sarkalatos pontokat, melyek mivel hatással vannak az integráció folyamatának irányára, nem képezhetik vita tárgyát.

Ilyen kiindulási pontot jelent az a tény, hogy a tagállamok egyöntetûen elutasítják az Európai Egyesült Államok létrehozását: nem kívánnak lemondani nemzetközi jogalanyiságukról egy európai föderális állam javára.[2] Úgy tûnik tehát, hogy az Európa jövõjét meghatározó vitának ez az alapállás lehet olyan paradigmája, melyhez az egyes elgondolások igazodhatnak.[3] Minden más kérdés – úgymint a föderalizmus térhódítása, az integráció szorossága és a centralizáció foka – a tagállamok (és a tagjelöltek) politikai alkujától függ. Bármely olyan elképzelés azonban, amely e paradigmával ütközik, azonnali és feltétlen ellenállásra talál.

Az Unió jövõjérõl szóló vitában el kell tehát különíteni azon elemeket, melyek sértik a tagállamok szuverenitását, és amelyek egy szuperállam születésére vezetnek: ezek a tabu témák. Minden más kérdés szabadon megvitathatónak tûnik. Amennyiben azonban nem tisztázott, hogy mely elemek megváltoztatása vezethet egy szuperállam kialakulásához és melyek azok a garanciális elemek, melyek az államok szuverenitását biztosítják a jelenlegi rendszerben, fennáll annak a veszélye, hogy olyan, tévesen kulcstényezõnek minõsített tényezõket kizárunk a vitából, melyek esetleg gyökeres módosításra szorulnak.

Az átfogó szemlélet és az alapkérdések kijelölésének hiányát mutatta az a terméketlen vita, mely arról folyt, hogy van-e az EU-nak alkotmánya, ha pedig igen, akkor lehetséges és kívánatos-e azt egységes dokumentumba – chartális alkotmányba – foglalni. A vitát egyértelmûen az a meggondolás gerjesztette, hogy az alkotmány az államiság jellegzetes attribútuma, ha pedig az EU alkotmánnyal rendelkezne, az egy további lépést jelentene az államiság felé vezetõ úton. Politikai meggondolások váltottak ki tehát egy szakmailag értelmetlen vitát. A Közösségeknek és az EU-nak ugyanis volt és van alkotmánya.[4] Az alapszerzõdések rendszere és az Európai Közösségek Bíróságának alkotmányos élû döntései alkotják az EU alkotmányos vívmányait, az acquis constitutionnel-t.

Terméketlen volt a vita arról is, hogy lehet-e egyáltalán egy nemzetközi szervezetnek alkotmánya. Az UNESCO, WHO, ILO és FAO alapokmányát is alkotmánynak nevezik, mégsem merül fel senkiben a gyanú, hogy ezekre államként vagy akár állami létre aspiráló intézményekként tekintsen.

Az alkotmány lehetõségérõl szóló vita elcsendesedése azon felismerés elterjedését jelzi, hogy az alkotmány léte vagy nem-léte, különösen pedig chartális vagy „történeti” formája nincs semmilyen összefüggésben az államiság kérdésével: az alkotmány léte nem jelenti, hogy az EU egy állam lenne, sem azt, hogy állammá kellene válnia.[5]

Felmerül a kérdés, hogy ha az alkotmány léte vagy nem léte nem dönti el, hogy állam-e az EU, akkor miben különbözik egy államtól? Melyek azon jegyei, amelyek miatt nem karakterizálható államszövetségként („Staatenbund”) sem szövetségi államként („Bundesstaat”) hanem új, a klasszikus kategóriákba nem sorolható alakzatként („Staatenverbund”) tartják számon.[6]

A kérdés megválaszolásához az állam konstitutív elemeinek vizsgálata szükséges: rendelkezik-e az EU „állam”hatalommal, területtel és népességgel? Bár a hatalom és a hatáskörök azonosítása elméleti szempontból kétes, mégis hangsúlyozni kell, hogy az EU rendkívül széles hatáskörökkel rendelkezik. Ezen kompetenciái keretében pedig jogalkotói, végrehajtói és bírói „hatalmat” gyakorol. Az EU rendelkezik területtel és népességgel is, hiszen területét – azaz jogrendjének területi hatályát – a tagállamok területébõl származtatja,[7] népességét a tagállamok lakossága adja.[8] Bár formailag mindhárom elem megvalósul, mégis van azonban egy olyan tényezõ, mely megakadályozza az egységes európai állam létrejöttét. Ez pedig azon akarat hiánya, mely arra irányul, hogy a népesség egységes államot alkosson. Az akarat hiánya miatt nem állam az EU és nem is válik azzá, bárhogyan is alakuljon át belsõ struktúrája.[9]

A fenti gondolatmenetbõl az a következtetés vonható le, hogy nem a jelenlegi acquis constitutionnel felépítése, annak egyes részei alkotnak garanciát arra, hogy az EU önfejlõdõ módon ne váljon állammá. Amíg ugyanis a tagok és a népesség akarata önállóságuk megtartására irányul, sem az alapszerzõdések elnevezése és megjelenési formája, sem az Unió felépítése (az integráció és centralizáció foka) nem ad okot arra, hogy az EU-t államnak lehessen tekinteni. Amennyiben ezen tényezõk konstitutív elemek lennének, akkor az EU-t már ma is államnak kellene tekinteni, hiszen az európai integráció már ma magasabb szintet ért el, mint számos konföderáció, a centralizációt tekintve pedig az EU már inkább egy föderális államra hasonlít. Egy föderális európai állam létrehozása azonban nehezebb kérdés: egy olyan lélektani küszöb átlépését feltételezi, ami valószínûleg csak akkor következhet be, amennyiben a körülmények azt valamilyen gazdasági, politikai vagy társadalmi körülményekbõl adódó szükséghelyzet miatt minden más lehetõséget kizárva megkövetelik.[10]

Mindezekbõl azt a következtetést lehet levonni, hogy az EU alkotmányos rendszerén a tagállamok egyetértésével bármilyen változtatás eszközölhetõ: az EU statusát a tagállamok egyetértése nélkül az nem fogja megváltoztatni. Mivel ezáltal a tagállamoknak nem kell az EU önfejlõdésétõl tartva minden, az államisággal kapcsolatban álló fogalomtól és intézménytõl tartózkodniuk, ez a gondolat elvezet a tabu-témák leküzdéséhez.[11] 

 

 

2. Alkotmányozás a gyakorlatban – formai szempontok: a Szerzõdések szerkezetének egyszerûsítése

 

Az EU alkotmányos rendszere a szerzõdések folyamatos módosítása és a bírói jogfejlesztés révén olyan bonyolult képet alkot, mely a nem hozzáértõk számára átláthatatlannak bizonyul. Az EU felépítésének és mûködésének átláthatatlansága más okokkal társulva nagyban hozzájárul az EU demokratikus deficitjéhez. Bár a szerzõdések szimplifikációja és konszolidációja már az 1996-os Kormányközi Konferenciának (IGC) is kiindulási pontját képezte, az Amsterdami Szerzõdés nem hozott jelentõs elmozdulást a szerzõdések átláthatóvá tétele terén. A Nizzai Szerzõdést létrehozó 2000-es IGC is kiemelt kérdésként foglalkozott a szerzõdések egyszerûsítésével, és a szimplifikációt az EU jövõjét illetõ öt legfontosabb kérdés között tartotta számon. A Konventet létrehozó Laekeni Nyilatkozat szintén kiemelt témaként kezeli az EU alapszerzõdések átláthatóságának biztosítását, hiszen a legfõbb kérdések közé emelte a szimplifikáció ügyét és egy chartális alkotmány megalkotásának lehetõségét.

A szimplifikáció legfontosabb minimumkövetelménye, hogy egy szerzõdésbe foglalják a Közösségeket és az EU-t megalapító szerzõdéseket. E téren nagy elõrelépést jelentett a firenzei European University Institute (EUI) által készített Draft Basic Treaty, mely egységes szerkezetbe foglalta az EU és az EK szerzõdéseket. Hasonló kezdeményezéssel élt a Tanács Titkársága az 1996-os IGC során. Ez a tervezet két variációt vázolt fel. Az elsõ verzió szerint fennmarad mind az Unió és a Közösségek, mind az Unió három pillérének különállása, míg a másik tervezet egybeolvasztja a három pillért, de megtartja az Unió különállását a Közösségektõl. A Konvent már az Unió és a Közösségek egybeolvasztásának igényét fogalmazta meg, mely nagymértékben egyszerûsítené a nemzetközi kapcsolatokat, hiszen elvezet az EU egységes nemzetközi jogalanyiságához.

További lépést jelent, ha nem csupán az alapszerzõdések egységes dokumentumba foglalására kerülne sor, hanem az EU alkotmányos vívmányai chartális alkotmány formájában rögzítésre kerülnének. Ennek megvalósítására több elképzelés is felmerült. Elsõként adódik annak a lehetõsége, hogy az egyszerûsített és konszolidált alapszerzõdés az „Alkotmány” (Constitution) vagy „Alkotmányos Szerzõdés” (Constitutional Treaty) nevet viselje. Felmerül azonban annak lehetõsége is, hogy az alapvetõ fontosságú alkotmányos rendelkezéseket egy rövid és könnyen áttekinthetõ alkotmányba foglalva elkülönítsék a részletezõ szabályokat tartalmazó normáktól, melyek az Alkotmányhoz kapcsolódnának külön szerzõdések formájában.

 

 

3. Alkotmányozás a gyakorlatban – tartalmi szempontok: több demokratizmus és fokozottabb hatékonyság

 

Az EU jelenlegi legnagyobb kihívását az jelenti, hogy miként tudja elõmozdítani demokratikus legitimitását és növelni hatékonyságát. Mindkét téren ugyanis komoly problémák jelentkeznek.

A demokratikus deficit összetett okokra vezethetõ vissza: ezek közül elsõként jelentkezik a rendszer bonyolultsága és ezáltal mûködése pontos ismeretének hiánya. Bár az áttekinthetetlen mûködés csupán „formális” deficitet jelent, emellett azonban a demokratikus mûködés tartalmi feltételei sem kielégítõk. Mind a közvetett demokráciát megvalósító parlamentarizmus, mind a közvetlen demokráciát szolgáló eszközök (pl. EU népszavazás) kidolgozottsága hiányosságokat mutat az Unió felépítésében. Az Európai Parlament bár lényegesen megerõsödött, még mindig nem rendelkezik a demokratizmust megfelelõen biztosító kompetenciákkal, és a mai struktúrában a nemzeti parlamentek szerepe is elnagyolt. A közvetlen demokrácia egyes elemeinek becsempészésére merült fel az EU népszavazás kérdése: népszavazásra bocsássák-e az alkotmányt? A demokratikus deficit további okát jelenti, hogy az EU-szintû alapjogvédelem ma még nem összemérhetõ a tagállamok által biztosított alapjogvédelemmel. Nagymértékben javítana a helyzeten, ha sor kerülne az Alapjogi Charta jogi statusának tisztázására.

Az EU hatékonyságát számos tényezõ hátráltatja, melyek egy része szoros kapcsolatban áll a demokratikus deficitre vezetõ okokkal. Így a hatékonyság rovására megy a bonyolult felépítés, mely párhuzamos eszközöket alkalmaz gyakran feleslegesen. Mivel a döntéshozatal megfelelõ szintjének kiválasztását szolgáló szubszidiaritás elve nagymértékben hozzájárul a hatékonyság biztosításához, rendkívüli fontossággal bír ezen elv megfelelõ alkalmazása és alkalmazásának kielégítõ ellenõrzése. Jelenleg azonban a szubszidiaritás alkalmazásának ellenõrzésére csak az Európai Közösségek Bírósága jogosult, mégpedig a döntések meghozatala után – utólagos kontroll formájában. Ez a folyamat az ellenõrzés és ezáltal az alkalmazás hatékonyságának érdekében korrigálásra szorul. Hasonlóképp szükséges az EU hatékonyságának fokozásához a tagállamok gazdaságpolitikáinak megfelelõ összehangolása, az EU jogalanyiságának rendezése, a közös kül- és védelmi politika hatékonyabbá tétele.

Az EU demokratikus és egyben hatékony felépítésének és mûködésének kidolgozása alkotja a Konvent legnagyobb feladatát. A munkacsoportok az egyes problémák körültekintõ vizsgálata után tették közzé javaslataikat, melyek felhasználásával az elnökség hozzáfogott az Unió alkotmányának kidolgozásához. A következõkben a teljesség igénye nélkül bemutatásra kerülnek a munkacsoportok ajánlásai, majd az alkotmány-tervezet legfontosabb pontjainak felvázolása után annak fogadtatásáról esik pár szó.

 

 

3.1. Demokratizmus

3.1.1. Szimplifikáció

 

A Konvent szimplifikációval foglalkozó munkacsoportjának feladata, hogy javaslatokat dolgozzon ki az EU felépítésének és mûködésének egyszerûbbé és átláthatóbbá tételére.[12] Ez a törekvés nagyban hozzájárul az EU demokratikus legitimációjának fokozásához.

Mivel ma az Unió három pillérének saját jogalkotási mechanizmusa és sajátos jogforrásai vannak, összesen 15 fajta jogforrás létezik az EU-ban.[13] Ezek némelyike azonban oly mértékben hasonló, hogy nyugodtan össze lehet vonni, míg másokat olyan ritkán használnak, hogy el lehet õket törölni. Ezért a munkacsoport hat egységesített és megfelelõen elnevezett jogforrás megtartását javasolja. A javasolt rendszerben a maihoz hasonlóan léteznek kötelezõ és nem kötelezõ jogforrások. A tervezet négy kötelezõ és két nem kötelezõ jogforrást tartalmaz: az „EU law”, „framework law”, „decision” és „regulation” kötelezõ, míg a „recommendation” és az „opinion” nem kötelezõ jellegûek.[14]

A javaslat szerint az „EU törvény” (EU law) lép a mai rendelet helyébe, mely olyan általános hatályú jogi normát jelent, ami teljes egészében, minden tagállamban kötelezõ és közvetlenül alkalmazandó. A framework law – „kerettörvény” az irányelv helyébe lép, és olyan jogszabályt jelent, mely az elérendõ célokat illetõen kötelezi a tagállamokat, de a cél megvalósításának módját a tagállamokra bízza. E két törvényhozási aktus a Bizottság kezdeményezésére a Tanács és a Parlament által lefolytatott együttdöntési eljárásban születik majd.

Egységesített formát ölt a javaslatban a „határozat” – decision, mely akár meghatározott címzettekhez szólóan, akár általános formában jelenik meg, valamely konkrét ügyre vonatkozólag.[15] A „regulation” teljesen új kategóriát fed, kissé megtévesztõ elnevezéssel. Ez a kategória ugyanis messze nem azonos a mai rendelettel, hiszen a javaslatban a végrehajtó és delegált aktusok gyûjtõelnevezéseként szerepel.

A munkacsoport a jogalkotó és végrehajtó funkciók elkülönítésére és az áttekinthetõség kedvéért felvázolta a másodlagos jogforrások hierarchiáját. A törvényhozási aktusok tartalmazzák azon szabályokat, melyek alapvetõ politikai döntést tükröznek. A delegált aktusok tartalmazzák törvényhozási aktushoz tartozó technikai függelékeket, melyek kidolgozása a Bizottság feladata. A végrehajtó aktusok pedig az elõzõ két kategóriába tartozó aktusok végrehajtását szolgálják.

A jogforrások rendszerezése és egyszerûsítése nagymértékben hozzájárul az átlátható mûködés megvalósításához, mely elõsegíti egy polgárközeli EU létrehozását, és ezáltal növeli az EU demokratikus legitimitását.

 

 

3.1.2. A nemzeti parlamentek szerepe

 

A Laekeni Nyilatkozattal összhangban a nemzeti parlamentek szerepét vizsgáló munkacsoport arra törekedett, hogy javaslatai által elõsegítse a nemzeti parlamentek hatékony közremûködését az EU döntéshozatali mechanizmusában, és ezáltal elõmozdítsa az EU demokratikus legitimitását.[16] A munkacsoport javaslata szerint elõnyösnek mutatkozik a nemzeti parlamentek szerepének rögzítése az EU jövendõ alkotmányában.

A nemzeti parlamentek hatékony közremûködésének alapfeltétele megfelelõ tájékoztatásuk. Ezt elõsegítendõ a munkacsoport javaslata szerint kötelezni kell a Bizottságot, hogy közvetlen tájékoztatást nyújtson a nemzeti parlamentek számára éves jogalkotási és stratégiai programjáról, és egyben szoros határidõvel megküldje számukra a benyújtott jogszabálytervezeteket. A közvetlen tájékoztatás megteremti annak lehetõségét, hogy a parlamentek egyrészrõl ellenõrzés alatt tarthassák a saját kormányuk EU politikáját, másrészrõl hangot adhassanak véleményüknek a politikai döntések elõkészítése során, valamint ellenõrizhetik a szubszidiaritás elvének alkalmazását. A munkacsoport több javaslatot dolgozott ki arra, hogy a nemzeti parlamenteket bekapcsolja az EU politikai irányultságának alakításába, a stratégiai döntések meghozatalába. Egyfelõl elõ kell mozdítani a nemzeti parlamentek egymás közti együttmûködését és tapasztalatcseréjét, másfelõl ki kell dolgozni a nemzeti parlamentek és az EU intézményei hatékony együttmûködésének kereteit. Így a munkacsoport javasolja a COSAC felállítását a nemzeti parlamentek közti tapasztalatcsere elõsegítésére,[17] EU hetek szervezését a nemzeti parlamentek és az EU szervei részvételével, valamint parlamentközi konferenciák elõsegítését a kiemelkedõen fontos témák megtárgyalására. Megvizsgálandó a munkacsoport szerint annak lehetõsége, hogyan lehet az Európai Parlamentet és a nemzeti parlamenteket összekapcsolni az EU stratégiai döntéseinek és politikai orientációinak kidolgozására.

 

 

3.1.3. Alapjogi Charta

 

Az Alapjogi Chartával foglalkozó munkacsoportnak két kérdésre kellett választ adnia: (1) belefoglalják-e a chartát az alkotmányba, és (2) belépjen-e az EU az Emberi Jogok Európai Egyezményébe.[18] A Munkacsoport mindkettõre pozitív választ adott. A Charta jövõjét tekintve a Munkacsoport hangsúlyozta, hogy kötelezõ erõvel való felruházása nagymértékben elõmozdítaná az uniós szintû alapjogvédelmet, míg ugyanakkor egy hatékony alapjogvédelem megvalósításához nem szükséges sem az Uniót új hatáskörökkel felruházni, sem a Charta tartalmát megváltoztatni. A Charta jogi statusának rendezése tehát nem ütközik komoly akadályokba.

A Munkacsoport leszögezte, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (EJEE) való csatlakozás független a Charta sorsától. Bár az EJEE-hez való csatlakozásról a Miniszterek Tanácsa dönt egyhangúlag, a Munkacsoport mindazonáltal szükségesnek tartja a csatlakozás jogi alapjának megteremtését. A csatlakozás ugyanis ugyanazon alapjogvédelmi szintet nyújtaná az EU polgárainak az Unió részérõl, mint amilyen alapjogvédelmet a saját országukban élveznek. A Munkacsoport hangsúlyozta, hogy a csatlakozás által csak az Unióra vonatkozna alapjogi kontroll, a csatlakozás nem keletkeztet új hatásköröket, nem jár kötelezõ Európa Tanácsi tagsággal, valamint nem befolyásolja a tagok egyéni EJEE tagságát.    A Munkacsoport álláspontja szerint a Charta inkorporációja az alapszerzõdésekbe (alkotmányba) és az EJEE tagság nagymértékben elõsegítené az EU-szintû alapjogvédelmet, és tovább hangsúlyozná az Unió morális és etikai elkötelezettségét.

 

 

3.2. Hatékonyság 

 

A hatékonyság elõmozdítására a Konvent önálló munkacsoportja foglalkozott a gazdaságpolitikák jobb összehangolásának lehetõségével, a szabadság, biztonság, igazság övezetének kiépítésével, az egységes jogalanyiság kérdésével, a közös külpolitika és biztonságpolitika témakörével.

 

 

3.2.1.      Gazdasági irányítás

 

A Konvent gazdasági irányítással foglalkozó munkacsoportja szerint az EU jövendõ alkotmányában rögzíteni kell az EU gazdasági és szociális céljait.[19] A gazdaság irányításához kapcsolódóan azonban szükséges a monetáris- és gazdaságpolitika határozott elkülönítése. A monetáris politika alakítására az Euró-övezetben ugyanis az EU-nak kizárólagos hatásköre van, melyet az Európai Központi Bankon keresztül gyakorol. Ezzel szemben a gazdaságpolitika alakítása a tagállamok kompetenciájába tartozik. Mindemellett a munkacsoport hangsúlyozza, hogy javítani kell a tagállamok gazdaságpolitikáinak összehangolását – függetlenül attól hogy az ezt szolgáló eszközök bekerülnek-e majd az alkotmányba. A Munkacsoport hasznosnak találja azonban a fõ gazdaságpolitikai irányelvek (Broad economic policy guidelines BEPG) kidolgozását. Ezek elõsegítenék a tagállamok gazdaságpolitikáinak jobb összehangolását. Megsértésük esetén pedig a Bizottság közvetlenül figyelmeztetné a tagállamot, és a Tanács döntene a szükséges lépésekrõl a Bizottság javaslata alapján.

 

 

3.2.2. A szabadság, biztonság, igazság övezete

 

Ahhoz, hogy az EU eleget tegyen a szabadság, biztonság és igazság övezete kiépítésébõl fakadó kihívásoknak, az e téren felmerülõ feladatait a mainál hatékonyabban kell ellátnia. A Konvent ezen területekkel foglalkozó Munkacsoportjának javaslata szerint ehhez egy átfogó jogi keret szükséges, amely egybefoglalja az Unió elsõ pillérébe tartozó vízum-, menekültügyi- és bevándorláspolitikát valamint a harmadik pillérbe tartozó rendõrségi és igazságügyi együttmûködést.[20] A javaslat szerint az átfogó keretben általános lenne az együttdöntési eljárás és a minõsített többségi döntéshozatal. Ez alól kivételként csak a rendõrségi és az igazságügyi együttmûködés területén kivételes esetekben maradna fenn az egyhangú döntéshozatali eljárás. Számos egyéb javaslat merült fel a Munkacsoport részérõl ezen területek hatékonyságának elõmozdítására, így az Europol és az Eurojust feladatainak és hatáskörének kiterjesztése, a határok védelmének fokozása céljából pedig a szolidaritás elvének bevezetése, valamint hosszú távon egy európai határõrség felállítása. A javaslat tartalmazza az Európai Közösségek Bírósága joghatóságának kiterjesztését a szabadság, biztonság, igazság területeire, valamint a nemzeti parlamentek bevonását a stratégiai kérdések kidolgozásába.

 

 

3.2.3. Az EU egységes jogalanyisága

 

Az EU ma nem önálló jogalany, csak az Európai Közösség rendelkezik nemzetközi jogi jogalanysággal.[21] Mivel ez a helyzet zavarokat okoz a nemzetközi kapcsolatok terén, az EU jogi személyiségével foglalkozó Munkacsoport álláspontja szerint az Uniót egységes és kizárólagos nemzetközi jogi jogalanyisággal kell felruházni, mely az EK jogalanyiságának helyébe lép. Amennyiben az EU jogalanyiságot nyer, egyszerûbben és egyben hatékonyabban képviselheti a tagállamokat: szerzõdést köthet, bíróság elõtt megjelenhet, valamint nemzetközi szervezetek tagjává válhat a tagállamok egyetértése esetén. Az EU egységes jogalanyisága lehetõvé tenné egyben az alapszerzõdések egybeolvasztását és a pillérek felszámolását. E lépések átláthatóbbá tennék az EU mûködését mind belülrõl saját polgárai számára, mind kívülrõl a nemzetközi kapcsolatok számára, valamint fokoznák a külkapcsolatok hatékonyságát és elõsegítenék a jogbiztonság garantálását. 

 

 

3.2.4. Külkapcsolatok

 

Az EU tagállamai számára egyre nehezebbnek bizonyul önállóan érvényesíteni érdekeiket a nemzetközi kapcsolatokban. Mivel az integráció során olyan közös értékek és érdekek merültek fel, melyek lehetõvé teszik a közös érdekérvényesítést, a külkapcsolatokat tárgyaló munkacsoport álláspontja szerint az EU jövendõ alkotmányában egy helyre kell gyûjteni azokat a cikkeket, melyek az EU külkapcsolataira vonatkoznak. Rögzíteni kell a külkapcsolatokban követendõ általános elveket és céljokat is. A javaslat szerint a stratégiai érdekek és célok meghatározása a Tanács feladatát jelenti, és az Uniót fel kell hatalmazni, hogy egyezményeket kössön saját hatásköreit érintõ területeken. A belsõ koherencia és koordináció elõmozdítása érdekében a javaslat támogatja egy Külügyi Tanács (External Action Council) létrehozását, a kifelé mutatott egység fokozása érdekében pedig szorgalmazza, hogy az EU nemzetközi szervezetek tagja lehessen, valamint a tagállamok megállapodása esetén az Uniót nemzetközi fórumokon egy személy képviselje.

 

 

3.2.5. Védelemi politika

 

A védelmi politika kényes kérdésnek bizonyul, hiszen a tagállamok egymástól gyökeresen eltérõ helyzetben vannak: egyes tagállamok NATO tagok, mások semlegesek. A védelmi politika azonban mindenképp újragondolásra szorul, hiszen azt az 1990-es évek biztonságpolitikai helyzete alapján dolgozták ki, ami mára gyökeresen megváltozott. Ma a biztonságpolitikának kettõs irányultsága van: egyrészt a stabilitás fenntartása az Unión kívül, másrészt a belsõ biztonság garantálása. Az Unió számára ennek megfelelõen biztosítani kell a két feladatkör ellátásához szükséges eszközöket. A védelmi politikával foglalkozó Munkacsoport két témát vizsgált: a krízis menedzsment és a terrorizmus fenyegetéseire adott válaszlépések hatékonyságának kérdését. A Munkacsoport javaslata szerint ezen területeken nagymértékben fokozni kell az együttmûködést és a szolidaritást. Így a Munkacsoport a közös európai hang egységesebb megjelenítése érdekében szorgalmazza a közös külpolitikai képviselõ – a High Representative – feladatkörének kiterjesztését a krízis menedzsment területére, valamint javasolja, hogy a jövendõ alkotmány tartalmazzon egy olyan szolidaritási klauzulát, amely lehetõvé tenné az EU minden eszközének használatát a tagállamok védelmére terrortámadás veszélye esetén.

 

 

3.3. Hatáskörök delimitációja

 

A hatáskörök delimitációja az Unió és a tagállamok között kiemelkedõ jelentõségû. Ezt mutatja, hogy a Konvent két munkacsoportja, a szubszidiaritást és a kiegészítõ hatásköröket tanulmányozó munkacsoport is ezzel a témával foglalkozik. A hatáskörök delimitációja mind a demokratikus legitimitás, mind a hatékonyság elõmozdítása tekintetében különös jelentõsséggel bír. Elsõdleges fontosságú ugyanis, hogy a hatáskörök oly módon legyenek megosztva az EU és a tagállamok között, mely nem ad lehetõséget a tagállami hatáskörök erodálódásához. Ugyanakkor fontos követelményt jelent az is, hogy a megosztás kellõen rugalmas legyen, mely módot ad a változó körülmények által felmerülõ új kihívások leküzdésére. Egy megfelelõ hatáskörmegosztás elõmozdítaná az EU demokratikus legitimitását és növelné hatékonyságát.

 

 

3.3.1. A szubszidiaritás megfelelõbb alkalmazása felé

 

A Maastrichti Szerzõdés vezette be a szubszidiaritás elvét, mely azt a célt szolgálja, hogy a párhuzamos hatáskörök gyakorlása során a döntések a megfelelõ szinten szülessenek és egy döntés csak akkor kerüljön magasabb szintre, ha a probléma az alacsonyabb szinten nem oldható meg kellõ hatékonysággal. Párhuzamos hatáskörök esetén tehát az EU csak akkor gyakorolhatja a hatásköreit, ha a feladatot a tagállamok nem tudják ellátni, vagy ha a javasolt lépés – méretei, hatásai, határon átnyúló jellege miatt – közösségi szinten jobban megvalósítható. Bár az elv alkalmazása bevált, ellenõrzésével kapcsolatban problémák merültek fel. A gondot az jelenti, hogy csak az Európai Közösségek Bírósága felügyeli a szubszidiaritás betartását, ráadásul utólagos kontroll formájában. Ezáltal a Bíróság csak a döntések meghozatala után avatkozhat be a jogalkotási folyamatba.

A szubszidiaritás kérdéskörével foglalkozó munkacsoport több javaslatot is tett az elv megfelelõbb alkalmazásának elõsegítésére. Álláspontja szerint kötelezni kell a Bizottságot, hogy javaslataihoz csatoljon egy szubszidiaritási lapot („subsidiarity sheet”) amely vázolja, miként felel meg a javaslat a szubszidiaritás elvének. Ez a megoldás nagyban elõmozdítaná a jogalkotó szervek (Tanács, Európai Parlament) megfelelõ tájékoztatását, és ezáltal döntéseik megalapozottságát.

A munkacsoport javaslata tartalmazza egy megelõzõ figyelmeztetõ rendszer („early warning system”) felállítását, mely hozzájárul ahhoz, hogy a nemzeti parlamentek a jogalkotási folyamat elején kinyilváníthassák véleményüket arról, hogy a Bizottság javaslata megfel-e a szubszidiaritás elvének. Szintén a nemzeti parlamentek szerepét hangsúlyozza az a javaslat, miszerint meg kell adni a jogot számukra, hogy az Európai Közösségek Bírósághoz forduljanak az olyan jogszabályok ellen, melyek sértik a szubszidiaritás elvét. A munkacsoport hangsúlyozta, hogy javaslatai nem akadályozzák a jogalkotási folyamatot és nem vezetnek újab szervek felállításához sem. Ezzel szemben egyrészrõl megadják a jogot a nemzeti parlamenteknek, hogy közvetlen módon beavatkozzanak az EU jogalkotási folyamatába, másrészrõl erõstik az EP szerepét. Ezen lépések pedig nem csak a szubszidiaritás megfelelõbb alkalmazását segítik, hanem egyben demokratikusabbá teszik a jogalkotás folyamatát.

 

 

3.3.2. Kiegészítõ hatáskörök

 

A kiegészítõ hatáskörök kérdését vizsgáló munkacsoport feladata a kiegészítõ és más hatáskörök viszonyának tisztázása volt. A munkacsoport álláspontja szerint a „kiegészítõ hatáskör” elnevezés nem egyértelmû, ezért módosításra szorul. A kiegészítõ hatáskör ugyanis nem olyan értelemben vett hatáskör, mint a kizárólagos illetve versengõ hatáskör, hiszen a kiegészító hatáskörök esetében az államok megtartják teljes hatáskörüket, mely mellett az EU csak koordináló lépéseket tehet. Ezért a Munkacsoport a „támogató intézkedés” („supporting measures”) elnevezést javasolja, mely jobban megragadja az intézkedés lényegét. A munkacsoport hangsúlyozta, hogy ilyen hatáskörök esetén a nemzeti jogalkotást a továbbiakban sem helyettesítheti semmilyen EU jogalkotás, valamint, hogy az ilyen lépéseket csak az EU és a tagállamok közös érdekében lehet alkalmazni.

A munkacsoport javasolja, hogy a jövendõ alkotmány tartalmazzon egy címet, mely a hatásköröket definiálja, valamint szükségesnek tartja, hogy az alkotmány egyben határozza meg, hogy az egyes politikákra milyen hatáskörrel rendelkezik az EU.

 

 

4.      Az elnökség alkotmánytervezete és annak fogadtatása

 

A Konvent elnöksége 2003. február 6-án bemutatta az EU alkotmánytervezetének elsõ 16 cikkelyét, melyek az Unió jövõje szempontjából különösen fontos kérdéseket tartalmaznak: felsorolják az Unió alapértékeit és céljait, valamint rendelkeznek a hatáskörök delimitálásáról a tagállamok és az Unió között.

Az elsõ cikk definiálja az Uniót, melyben a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartása mellett a tagállamok politikái összehangolásra kerülnek, és az államok egyes hatásköreiket – föderális alapon – közösen gyakorolják.[22] A második cikk meghatározza az Unió alapvetõ értékeit: az emberi méltóságot, a szabadságot, a demokráciát, a jogállamiságot, valamint az emberi jogok tiszteletben tartását. A kereszténységre történõ utalás hosszas vita után nem kapott helyet a szakaszban. A következõ cikk rendelkezik az Unió céljairól, majd az egységes jogalanyiság következik. Az ötödik cikk az Alapjogi Chartával foglalkozó munkacsoport ajánlásait figyelembe véve inkorporálja a Chartát az Alkotmányba, valamint megteremti az Unió számára a jogi alapot az EJEE-hez történõ csatlakozáshoz. A hetedik cikk szabályozza az Uniós állampolgárság kérdéseit. A 10. cikk definiálja a hatáskörök kategóriáit, a 11. tartalmazza az EU kizárólagos hatásköreinek listáját, melyek a jelenlegihez képest bõvültek, hiszen ide tartozik a tervezet szerint a közös kereskedelempolitika teljes terjedelmében.

A hatáskörök delimitálásának rugalmasságát a 16. cikk, a „Flexibility clause” biztosítja, mely a jelenlegi megoldáshoz képest jelentõs megszorításokat tükröz. Megköveteli az EP hozzájárulási eljárását és egy egyhangú tanácsi határozatot, valamint a szubszidiaritás ellenõrzésére kidolgozott eljárásnak megfelelõen a Bizottság köteles közvetlenül tájékoztatni a nemzeti parlamenteket a 16. cikk alapján beterjesztett javaslatokról.

Az elnökség maga is „szkeptikusan és szomorúan” terjesztette a Konvent elé a 14. cikket, mely a közös kül- és biztonságpolitika kérdését tárgyalja. Eszerint a Tagállamok a lojalitás és szolidaritás szellemében kötelesek aktívan és fenntartások nélkül támogatni az Unió közös kül- és biztonságpolitikáját, valamint kötelesek tartózkodni bármely olyan lépéstõl, mely ellentétes az Unió érdekeivel vagy alááshatja annak hatékonyságát.

Az Elnökség feladata – az alkotmánytervezet kidolgozása és elfogadtatása – nem könnyû feladat, hiszen meg kell találni a közös nevezõt Európa országainak különbözõ törekvései közt. Az alkotmánytervezet elsõ cikkei pedig azonnali és heves kritikát váltottak ki majd minden oldalról. Minden országnak ugyanis megvan saját vesszõparipája: az angolok a föderális jelzõvel nem tudnak megbékélni, az olaszok a kereszténységre történõ utalást hiányolják, a franciák az „Európa polgárai közötti egyre szorosabb egység”-fordulat kihagyásával az Unió hosszú távú célkitûzései rögzítésének hiányát rosszallják. A Konvent egyes tagjai diktátorizmussal vádolják az elnökséget, mások azt róják fel, hogy a munkacsoportok ajánlásait az elnökség tetszése szerint használta fel vagy hagyta teljes mértékben figyelmen kívül. A Konvent tagjai tíz napot kaptak, hogy benyújtsák hozzászólásaikat a szövegtervezethez, azonban még a határidõ letelte után is özönlöttek a módosító javaslatok. A több mint ezer módosító javaslat feldolgozása és megtárgyalása komoly logisztikai problémát jelent, és elképzelhetetlennek tûnik, hogy milyen módon biztosítható a Konvent folyamatos munkája, amennyiben az intézményi reformok megvitatása kerül sorra. A javaslatok megvitatására a plenáris ülésen kerül majd sor, ahol csökkentik a beszédekre rendelkezésre álló idõkeretet, hogy mindenki szót kaphasson. Az elsõ 16 cikk módosításait a február 26-27-i plenáris ülés után fogalmazza meg az elnökség, melyen várhatóan benyújtja az alkotmány újabb cikkeinek tervezetét is.

 

 

Jegyzetek