I. Bevezetés helyett

 

 A magyar médiatörvény (A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény) elfogadása után a magyarországi médiaszabályozás már nagymértékben harmonizált az Európai Unió követelményeivel, nyilvánvaló volt azonban, hogy néhány további változtatásra van szükség a teljes jogharmonizáció eléréséhez. Mielõtt rátérnénk a magyar médiaszabályozás problematikus kérdéseire, illetve az audiovizuális politikát érintõ jogharmonizációra, szólnunk kell a „minden baj okozójának” kikiáltott, számtalanszor bírált 1996-os médiatörvény körüli politikai „hecckampányról”.

 Az 1996-ban elfogadott médiatörvényt megszületése óta szünet nélkül bírálják mind a politikusok, mind a média szereplõi, s a törvényt teszik felelõssé médiarendszerünk mûködésének hibáiért, hiányosságaiért. Ezzel szemben az igazság az, hogy a magyar médiaszabályozás bajainak gyökere nem a törvény ilyen, vagy olyan hiányossága - bár valóban sok hibája van -, hanem alapvetõen az, hogy azok sem vették komolyan, akik megalkották, s akik a végrehajtásáért felelõsek.[1] A törvényt teszi felelõssé a problémákért az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) is, noha éppen õk felelõsek azért, hogy a - Legfelsõbb Bíróság 1999-es jogerõs ítélete szerint - az RTL-Klub törvénytelenül lett a pályázat gyõztese, hiszen pályázatát a testületnek érvénytelenítenie kellett volna. Az ORTT politikai okok miatt azt az Ízisz TV-t nyilvánította vesztesnek, amelynek pályázata a legszínvonalasabb volt a három közül, és a legmagasabb összeget kínálta a frekvenciáért. A fõ baj tehát az, hogy a politikusok, az általuk delegált ORTT-tagok és a közszolgálati médiumok kurátorai - tisztelet a kivételnek - nem is akarnak a törvénynek érvényt szerezni; ki azért mert alkalmatlan, ki azért mert politikai utasítások szerint végzi munkáját.

 A közszolgálati, kereskedelmi médiumok és az ORTT törvénynek megfelelõ mûködését jelenleg elsõsorban a rendkívül éles politikai megosztottság, és a megfelelõ politikai kultúra hiánya akadályozza. Ez valóban óriási baj, ugyanakkor érthetõ is, hiszen az elõzõ évtizedek gyakorlata, beidegzõdései, tapasztalatai alakították ki a mai „politikai kultúrát”.[2] Csak remélni lehet, hogy Európai Uniós csatlakozásunk után hazánkban is nagyobb lesz a jogbiztonság, a valódi pluralizmus lesz a jellemzõ a médiában is, és a törvényeket a jogalkotók is tiszteletben fogják tartani.

 

II. Szükség van-e a közszolgálati médiára?

 

A kereskedelmi televíziózás indulása óta a liberális piacgazdaság hívei egyre inkább úgy tartják, hogy nincs szükség a közszolgálati televíziók további fenntartására. A közszolgálatiság ugyanis számos, a mûsorszolgáltatásra vonatkozó korláttal, tartalmi megkötéssel jár együtt, s a közmédia emellett még bizonyos társadalmi feladatokat is köteles ellátni. Úgy gondolják, az ember oly sok csatorna közül választhat, hogy nem nehéz eldöntenie, mit szeretne nézni, s mit nem. [3] Az úgynevezett belsõ pluralizmusnál (amikor a kiegyensúlyozottságot, elfogulatlanságot a közszolgálati média felügyelõ szervei garantálják) a külsõ pluralizmus (sok kereskedelmi csatorna létezése, amelyek nem mind elfogulatlanok, de mindenki megtalálhatja az értékrendjének leginkább megfelelõ csatornákat) sokkal inkább biztosítani tudja a média-, és a szabad vélemény-nyilvánítás szabadságát.[4] Felesleges tehát még egy agyonszabályozott, az állam - azaz az adófizetõk - pénzén mûködtetett csatorna fenntartása.

A másik oldal szilárd meggyõzõdése ezzel szemben az, hogy a közszolgálati média olyan értékeket képvisel, amelynek megjelenése a kereskedelmi médiában nem feltétlenül biztosított. Az, hogy egy televízió „kereskedelmi”, még egyáltalán nem jelenti azt, hogy elfogulatlan, sõt: a közszolgálati televízió az egyetlen, amelynek függetlenségét és kiegyensúlyozottságát intézményes keretek garantálják.

A „nyugati” demokráciákban, ahol sok évtized - évszázad - alatt alakult ki a demokrácia, és a közélet szereplõi (újságírók, szerkesztõk, riporterek, politikusok) szilárd értékrenddel, politikai kultúrával rendelkeznek, ez a kérdés lehet érdemi vita tárgya. Magyarországon azonban, ahol alig több mint egy évtizede tanuljuk a demokráciát, ahol a volt állampárt pénzügyi és média-birodalmát sikeresen átmentette a rendszerváltozás utánra, még jó ideig szükség volna arra, hogy az állam garantálja legalább a közszolgálati médiumok függetlenségét.

 

A német modell

 

Az 1996-os médiatörvény végül olyan szervezeti keretet határozott meg, amely a BBC sokat hangoztatott „pártsemleges” modellje helyett a német példát követte. Így valósult meg a gyakorlatba könnyebben átültethetõ, a pártok kiegyensúlyozott jelenlétén alapuló rendszer.

Ez a felfogás elõször a nyugati szövetségesek által megszállt német területeken követhetõ nyomon. Ám célja akkor az volt, hogy megakadályozza a nemzetiszocialista propagandagépezet bárminemû újbóli térnyerését és azt, hogy bármely párt, vagy politikai mozgalom saját eszközeként használhassa a médiát. Vagyis az amerikaiak a szabad verseny elkötelezett hívei egy totális állam romjain nem akartak szabad piacot, mert tudták: a kapcsolati tõke hatalma erõs, s ha nem törik szét, pillanatok alatt náci beállítottságú média bontakozik ki, amely veszélyezteti az új polgári rendszert.

 A legtöbb német politikus szeme elõtt a Weimari Köztársaság médiapolitikájának példája lebegett, vagyis állami befolyás és politikai ellenõrzés, szemben a szövetségesek által propagált, politikai és állami intézményektõl egyaránt távolságot tartó független állami felügyelettel. A Németországban meghonosított rendszer ezek kompromisszumaként jött létre. Kialakult az államtól független, önálló mûsorszolgáltató intézmények rendszere, amelyeket elõfizetési díjakból finanszíroznak, és a társadalom felügyeleti szervei ellenõriznek. Itt azonban helyet kapnak a parlamenti pártok képviselõi is. Bár a hetvenes években az úgynevezett adótanácsokban a politikai pártok képviselõi messze túllépték a megengedett arányt, néhány év alatt tisztulási folyamat ment végbe, s a német újraegyesítés után mindenütt legitim civil szervezetek kaptak helyet az adótanácsokban.

A német modell a közszolgálati mûsorszolgáltató részére úgynevezett belsõ pluralizmust ír elõ. Az ezt garantáló közjogi intézmények legfõbb, szuverén szervei az adótanácsok. Az adótanácsok legfõbb feladata a köz érdekeinek védelme. Az adótanácsokban minden társadalmilag releváns csoport képviselteti magát. A pluralista összetétel garantálja, hogy egyetlen párt vagy érdekcsoport se gyakorolhasson meghatározó befolyást a mûsorszolgáltatás tartalmára.

Az adótanács feladatai közé tartozik mindenekelõtt a törvényben elõírt mûsorszolgáltatásra vonatkozó alapelvek és tartalmi követelmények, illetve rendelkezések érvényesítése. Ezenkívül jóváhagyja a költségvetést, megválasztja, illetve felmenti az intendánst. Az intendáns egy személyben felelõs az intézmény vezetéséért. Tevékenységét az adótanács és az igazgatótanács ellenõrzi. A tartományi adók belsõ szerkezeti rendjérõl a törvények konkrétan nem rendelkeznek, de az általános gyakorlat szerint három terület különíthetõ el, a mûsorigazgatóság, a mûszaki igazgatóság és a gazdasági igazgatóság, melyek élén egy-egy felelõs igazgató áll, akiket többnyire az intendáns javaslatára szintén az adótanács nevez ki.[5]

 

A német modell „megvalósulása” Magyarországon

 

A német közjogi modell felvázolására azért volt szükség, mert a magyar Alkotmánybíróság ezt a modellt tartotta szem elõtt, amikor 1992-ben a német közszolgálati médium részére elõírt belsõ pluralizmus elve mellett foglalt állást. Az 1996-ban megszületett médiatörvény alkotói szintén erre építettek.

A közszolgálati mûsorszolgáltatás függetlenségének védelmére közalapítványokat hoztak létre, amelyek a nemzeti közszolgálati rádió és televízió feladatainak ellátására megalapították az egyszemélyes részvénytársaságokat. A kuratóriumok viszonylag széles hatáskörrel rendelkeznek, de nem szélesebbel, mint a hasonló német testületek. A magyar kuratórium is megválasztja és visszahívhatja az elnököt, a felügyelõ bizottsági tagokat, feladata a közszolgálati mûsorszolgálat érvényesülésének ellenõrzése, illetve az éves gazdasági és pénzügyi terv jóváhagyása, s ez túlnyomórészt megfelel a német gyakorlatnak. Erõsen eltér azonban a német megoldástól, hogy a magyar törvény a kuratóriumokat két részre tagolja: elnökségre és kuratóriumi tagokra. A kuratórium elnökségét az Országgyûlés a szavazatok egyszerû többségével választja, míg a kuratóriumi tagságba a különbözõ társadalmi szervezetek jelölhetik képviselõiket. Ráadásul a kuratórium elnökét, illetve elnökhelyettesét nem maga a kuratórium, hanem a kormánypárti, illetve az ellenzéki képviselõcsoportok jelölése alapján az Országgyûlés választja meg az elnökség tagjai közül. Míg a társadalmi képviseletet illusztráló kuratóriumi tagoknak többnyire csak jóváhagyó funkciója van, az elnökség jogai jóval kiterjedtebbek. Komoly többletjogokkal bírnak a pártok jelöltjei az elnökválasztás terén, ugyanis a részvénytársaság elnöki tisztségére való pályázat kiírása és elbírálása kizárólag az elnökség jogköre. Az elnökségnek a jelölt állításáról kétharmados többséggel kell döntenie, s ha ez nem sikerül joga van egy újabb pályázatot kiírni. (Ez történt 2002-ben: a Magyar Televízió kuratóriumi elnöksége - a több mint egy tucat aspiráns közül - kizárólag egy jelöltet tartott alkalmasnak az elnöki feladatok ellátására, így a „nagykuratórium” a többi pályázóról nem is mondhatott véleményt. Mivel a kuratóriumnak kétszeri pályáztatás után sem sikerült elnököt választania, és az elnökség nem írta ki idõben az újabb pályázatot, a pártok által delegált kurátorok megbízatása megszûnt. Jelenleg folyik az alkudozás az új kurátorok számáról, és arányáról. Az amúgy is bonyolult helyzetet tovább nehezíti, hogy a kérdésben mind a négy parlamenti pártnak más a véleménye. A közszolgálati televíziónál jelenleg a megkérdõjelezhetõ legitimitású ügyvezetõ alelnök gyakorolja az elnöki jogkört.) Az elnökség megválasztásának paritásos módja tehát valószínûsíti, hogy a pályázatok elbírálásánál elsõsorban politikai szempontok érvényesülnek, s a jelölt személye végül színfalak mögötti egyeztetések és egyezkedések eredménye. Ausztriában a fõintendáns megválasztásánál legalább azt feltételül szabták, hogy a jelölt megfelelõ elõképzettséggel, vagy ötéves szakmai gyakorlattal rendelkezzen. Ezzel szemben a magyar médiatörvény szakmai jellegû elvárásokat egyedül a Testület tagjaival kapcsolatosan ír elõ.

Szintén az elnökség kizárólagos jogköréhez tartozik a javaslattétel a felügyelõ bizottsági tagok megválasztására és visszahívására, valamint a díjazások megállapítása, beleérve a részvénytársaság elnökének díjazását is. A közszolgálati mûsorszolgáltatási szabályzat érvényesülésének ellenõrzése ugyancsak az elnökség egyedüli feladata, a kuratóriumi tagok évente egyszer, az elnökség által elõkészített tájékoztató alapján értékelik.   A részvénytársaság elnöke ugyancsak a kuratórium elnökségének számol be a részvénytársaság tevékenységérõl.

Mindezek alapján nyilvánvaló, hogy a magyar törvényhozó a társadalmi szervezetek képviselõnek csupán statisztaszerepet szánt, s nem állt szándékában egy egyenrangú, valóban pluralista összetételû társadalmi felügyeletet létrehozni. Súlyosbítja a problémát, hogy az elnökség privilegizált helyzetét a társadalmi szervezetek delegáltjaival szemben esetleges szakmai szempontok sem legitimálják, miután a törvény a jelöltek állításnál ilyen követelményeket nem támaszt. A kuratóriumok belsõ hierarchikus fölépítettségének megmagyarázatlansága – a megkülönböztetés még az elnökség és a tagok díjazásában is megmutatkozik – gyengíti a tagokban az elnökség iránti bizalmat, amely az elnökség döntéseinek jóváhagyásához elengedhetetlen.

A civil társadalmi kontroll megvalósulását segíthetné elõ a közalapítvány kuratóriumának tevékenységét ellenõrzõ háromtagú testület. Ehelyett azonban itt is a politika érvényesül teljes súlyával. Az ellenõrzõ testület elnökét és egy tagját az Országgyûlés ellenzéki képviselõcsoportjai, egy tagját a kormánypártok képviselõcsoportjai jelölik, s itt már országgyûlési képviselõ is jelölt lehet. A tagokat az Országgyûlés egyszerû többséggel választja. Az ellenõrzõ testület a kuratóriumra kötelezõ döntést nem hozhat, jogsértés esetén az Országgyûlés elnökét vagy az Állami Számvevõszéket értesíti.

A részvénytársaság ügyvezetését az elnök látja el, egy személyben gyakorolva mindazon jogokat, amelyeken Németországban egy testület lát el. Õ dönt a mûsorrendrõl, õ dolgozza ki a közszolgálati mûsorszolgáltató szabályzatot, õ állapítja meg a szervezeti mûködési szabályzatot, vagyis õ irányítja a részvénytársaságot. A háromtagú Felügyelõ Bizottság feladata az intézmény ügyvezetésének ellenõrzése.[6]

 

 

Az ORTT-rõl és a Panaszbizottságról

 

Szükséges még szót ejteni a szólás- és sajtószabadság alkotmányos elveinek érvényesítésére, s a mûsorszolgáltatók függetlenségének védelmére létrehozott Országos Rádió és Televízió Testületrõl, illetve az általa mûködtetett Panaszbizottságról. A Testület legkevesebb öt tagból áll, akiket a képviselõcsoportok jelölése alapján az Országgyûlés négy évre választ. A Testület elnökét a köztársasági elnök és a miniszterelnök együttesen jelöli. A tagok megválasztásánál a kuratóriumokra vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok, valamint szakmai szempontok is mérvadók. A Testület látja el a törvényben meghatározott felügyeleti és ellenõrzési feladatokat, többek között jóváhagyja legfelsõbb szinten a kuratórium által beterjesztett közszolgálati mûsorszolgáltatási szabályzatot. A törvény megsértése esetén szankciókat csak a mûsorszolgáltatóval szemben alkalmazhat, felügyeleti jogköre a közszolgálati mûsorszolgáltató felügyeleti szerveire nem terjed ki. A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményén esett sérelmek miatt beérkezõ panaszokat a 14 tagú Panaszbizottság bírálja el. A bizottsági tagokat öt évre szólóan kizárólag a Testület választja. Az egyes ügyekben egy véletlenszerûen kiválasztott háromtagú tanács jár el, amelynek egyik tagja kötelezõen jogvégzett személy. Ugyanakkor azok köre, akik panaszt tehetnek, és a panaszok eljuttatására rendelkezésre álló idõ is erõsen korlátozott. A törvény szerint kifogással a kifejezésre nem juttatott álláspont képviselõje vagy a sérelmet szenvedett élhet, akinek 48 óra áll rendelkezésére, hogy panaszát elõször a mûsorszolgáltatóhoz eljuttassa, majd ha itt nem ért célt, a kifogásolt megjelenítéstõl számított 6 napon belül kell panaszát a Panaszbizottsághoz eljuttatnia.[7]

Noha a médiatörvényt 1995-ben 89,9 százalékos többséggel fogadta el az Országgyûlés, a törvény értelmében felállított ORTT-t, illetve annak Panaszbizottságát az újságírók szinte egyöntetû ellenérzéssel, sõt ellenségesen fogadták. Hevesen támadták a médiatörvény által létrehozott új intézményeket, mert mûködésüket saját szabadságuk korlátozásaként fogták fel. A törvényhozó szándéka szerint a Panaszbizottságnak a „nagyközönség fórumának” kellene lennie, amely megvalósítja a civil kontrollt az elektronikus médiumok fölött.[8] Ezzel szemben az ORTT-t és a Panaszbizottságot mind az újságírók, mind a polgárok - ha egyáltalán tudnak létezésérõl – elfogult, a törvény betartására képtelen „sóhivatalnak” tartják. Az ORTT presztízse jelenleg soha nem látott mélyponton van.

Az Alkotmánybíróság eddig még nem vizsgálta, hogy a médiatörvény által létrehozott intézményi struktúra mennyiben felel meg az általuk részletesen megfogalmazott alkotmányossági követelményeknek. Többen jogosan attól tartanak, hogy Magyarországon a társadalmi felügyelet helyett a pártpolitikai befolyás intézményesült.

 

 

Közszolgálatiság az Európai Unióban

 

A közszolgálati médiumokra nehezedõ politikai nyomás lehetõségének kizárására mindeddig nem született megoldás. A parlamenteknek benyújtott törvénytervezeteket a kormányok dolgozzák ki, és fõképp a többségi pártok fogadják el, ami eleve magában hordozza a politikai befolyás lehetõségét. Még ha a politikai befolyást a médiából sikerülne is valamilyen módon kiiktatni, valószínûleg jelentkeznének más érdekek, amelyek a véleményformálásnak e rendkívül fontos eszközét saját céljaikra akarnák felhasználni. Ezért sem meggyõzõek azok az érvek, amelyek szerint a média kommercializálódása megoldást jelenthet a média „politikamentesítésére”. Sõt ez esetben a privát tulajdonos kontrollálatlanul birtokolhat egy politikai hatalmi eszközt. Ugyanakkor azt is illúzió feltételezni, hogy az úgynevezett társadalmilag releváns csoportok delegáltjai mentesek lennének politikai szimpátiáktól vagy pártkötõdésektõl. A média függetlenségének megõrzésére valójában csakis a pluralista modell nyújthat garanciát, ahol egyaránt helyet kapnak a politikai élet képviselõi, és a civil szféra reprezentánsai. Az Európai Unióban kizárólag ennek van létjogosultsága.

Hiszen amíg a liberális piacgazdaság hívei feleslegesnek tartván, a közszolgálati mûsorszolgáltatás léte ellen érvelnek, az Európai Unióban éppen ennek ellenkezõje látszik megvalósulni. Az utóbbi években rendkívüli gyorsasággal bõvült a média szolgáltatások köre az Európai Unióban. A hagyományos szolgáltatásokon kívül megjelent a digitális mûsorszórás, és a hálózat is. Ezzel jelentõsen bõvült a kínálat a fogyasztók számára.

Az EU Gazdasági és Szociális Bizottsága felhívja a figyelmet arra, hogy a média változatosságának fenntartását nem csupán fogyasztási érdekbõl kell hangsúlyozni, hanem kulturális és szociális szempontból védendõ értékrõl van szó. A Bizottság szorgalmazza, hogy a kereskedelmi rádiók, televíziók és digitális mûsorszórók adjanak kulturális és oktatási, vagyis értékközvetítõ mûsorokat is. Fontosnak tartja egy, a médiára vonatkozó etikai kódex megalkotását, amely kiterjed a vélemény és információ szabadságára, a kiskorúak és az emberi méltóság védelmére, s a média-tartalmak erkölcsi színvonalára. A közszolgálati televíziókat pedig független információforrásként, kulturális, oktatási és szórakoztató eszközként képzelik el, melyet az információ minõségének és megbízhatóságának érdekében óvni kell mindenféle külsõ vagy belsõ nyomástól, beleértve a kormányok nyomását is.

Úgy tûnik tehát, hogy a kereskedelmi adók kénytelenek lesznek majd némi közszolgálati funkciót ellátni a jövõben is, a közszolgálati adók létét pedig semmiféle veszély nem fenyegeti az EU országaiban. Nincs más választása Magyarországnak sem, mint végre megteremteni a szabad, politikai befolyástól mentes, kiegyensúlyozott, valóban közszolgálati média létrehozásának feltételeit. A mindenkori médiatörvényt pedig a közszolgálati médiumok mellett a kereskedelmi televíziókkal is szigorúan be kell tartatni.

 

 

III. Az EU audiovizuális politikája

 

Az országjelentésekrõl

 

 Az elméleti kérdések után a következõkben rátérünk az Európai Uniós jogharmonizáció kérdéskörére.

Az EU éves, úgynevezett „országjelentéseiben” külön foglalkozott a jogharmonizáció „20. fejezetet” érintõ kérdéseivel, azaz az audiovizuális politika területén történt intézkedésekrõl. A dokumentumok rendre megemlítették, hogy Magyarországon tiszteletben tarják a sajtó szabadságát, de a közszolgálati médiumok kuratóriumai miatt kialakult vitát rövid idõn belül meg kell oldani.

Az Orbán-kormány idején a jelentések évrõl-évre megállapították, hogy a közösségi joganyaghoz való közelítés - tehát az 1996-os médiatörvény jogharmonizációs célú módosítása - nem történt meg. Ennek oka - mint az a jelentésekben is olvasható volt - , hogy a három közszolgálati médium (MTV, Duna TV, Magyar Rádió) kuratóriumi elnökségének összetételében nem tudtak megállapodni az akkori kormánypártok és ellenzéki pártok, így a testületek munkájában kizárólag a kormánypártok delegáltjai vettek részt. Noha a polgári kormány évrõl-évre beterjesztette a teljes jogharmonizációt célzó módosító javaslatokat, baloldali ellenzéke elutasította azokat a „csonka kuratóriumokra” való hivatkozással.

 A Parlament végül 2002. júliusában - tehát már a Medgyessy-kormány hivatalba lépése után - fogadta el a médiatörvény jogharmonizációs célú módosítását. Ennek ellenére még mindig van néhány további kérdés, amit az Európai Unió megoldatlannak talál a magyarországi médiaszabályozás területén.

Az országjelentések évrõl-évre kitértek az Országos Rádió és Televízió Testületre is, de általános megállapításokon kívül nem foglalkoztak a testület munkájával, mûködésének elégtelenségével, hiányosságaival. Az országjelentésekben az olvasható, hogy az ORTT az audiovizuális ügyek nemzeti szabályozó és felügyeleti szerve. A testület felügyeleti és szankcionálási jogkörrel rendelkezik, és független a végrehajtó hatalmi ágtól. Szakmai és mûszaki ellátottsága megfelelõ.[9]

 

Médiaszabályozás az Európai Unióban

 

Audiovizuális szektornak hívják az Európai Unióban az elektronikus médiumokkal, és a különbözõ technikai eszközök segítségével történõ kép- és hangtovábbítással kapcsolatos területeknek az összességét (filmek, reklámok, hírmûsorok forgalmazása, terjesztése, a szerzõi jogok kérdése, az internet, és a távközlési szektor egy része).

Az EU-ban a nyolcvanas évek közepétõl tekintik központi kérdésnek a tagállamok audiovizuális politikájának összehangolását. Az Unió országai felismerték, hogy a médiában rejlõ gazdasági és kulturális lehetõségeket csak összeurópai összefogással lehet kiaknázni. Európa vezetõinek be kellett látniuk, hogy az „öreg kontinens” az Egyesült Államok „mammut-vállalataival”, Holywood-dal, kizárólag összefogva veheti fel a versenyt. A gazdasági megfontolások mellett más tényezõk is erre sarkallták az egységesülõ Európa híveit: a tagországok audiovizuális politikájának összehangolása segítheti az egységes európai identitás kialakulását, megerõsödését is.

Az egységes európai kommunikációs tér kialakulóban van, és az Európai Unió sok lépést tett már az európai identitás kialakításáért, de ennek hatása napjainkban még nemigen érzékelhetõ. Manapság már a világ legtöbb országában a kereskedelmi médiumok játsszák a legfontosabb szerepet, így gyakorlatilag megszûnt – legalábbis elhanyagolhatóvá vált – az állami hatóságok befolyása a médiára.

Az Európai Bizottság 1983-ban adta ki „Realitások és tendenciák az európai televíziózásban” címû jelentését. Ez a dokumentum volt az elsõ, amely felhívta az Európai Unió vezetõinek figyelmét az amerikai filmek, televíziós mûsorok nyomasztó fölényére, és arra is, hogy az európai kultúrát milyen veszélyeknek teszi ki az amerikai „fogyasztói kultúra” egyre növekvõ térhódítása. A jelentés megjelenését követõen fogadta el az Európai Parlament azt a határozatát, amely rögzítette az európai frekvencia-elosztás elvét, a filmforgalmazás egységesítésének igényét, és a jogharmonizáció szükségességét.[10]A határozat elfogadása óta beszélhetünk az egységes európai audiovizuális politika létrejöttérõl.

Az Európai Unióban ennek ellenére hosszú ideig viták voltak arról, hogy a média szabályozása uniós, vagy nemzeti hatáskör-e. A Római Szerzõdésben ugyanis nem esett szó a kultúráról, mint olyan területrõl, amelyre közös szabályok vonatkoznának. Az Európai Bíróság azonban egy precedens értékû ügyben világosan kimondta, hogy a televíziózás és rádiózás a „szolgáltatások” ketegóriájába tartozik, ezért rá is vonatkozik a közös szabályozás. Az Európai Bíróság értelmezése szerint az elektronikus médiumok tevékenysége mások javára végzett cselekvés, ezért szolgáltatásnak minõsül.[11]A bíróság határozatát követõen már konkrét döntéseket hozott az Európai Parlament az európai audiovizuális politika egységesítésének értelmében. A Televíziózás Határok Nélkül címû irányelvet 1989 októberében fogadták el, melyet az Európai Bizottság terjesztett be. A rohamos léptékû technológiai fejlõdés következtében 1997-ben módosították az irányelvet. A mozgókép és a hang továbbításának eszközei azonban állandóan változnak, az évrõl évre megjelenõ újításokat rendkívül nehéz elõrevetíteni, ezért nagyon nehéz olyan szabályokat alkotni, amelyek alól nem lehet könnyen kibújni. A jogszabályok és a technológiai változások összehangolása érdekében az Európai Bizottság az irányelv újabb átdolgozását tervezi.

 

A Televíziózás Határok Nélkül címû uniós irányelv

 

 Az irányelv alkotja az Európai Uniós médiaszabályozás gerincét. Legfontosabb alapelvei: a mûsorszolgáltatók függetlenségének, a média pluralizmusának, az információ-áramlás szabadságának, valamint a világos és egységes európai szabályozásnak a biztosítása.

 

·         Rendelkezik a mûsorszolgáltatás szabad áramlását gátoló tényezõk megszüntetésérõl, és biztosítja az Európai Unió minden polgára számára a szabad vételt.

·         Meghatározza, hogy melyik állam joghatósága alá tartoznak az egyes mûsorszolgáltatók, és rendelkezik arról, hogy minden mûsorszóró kizárólag egyetlen uniós tagállam joghatósága alá tartozik. Az irányelv biztosítja a vétel szabadságának alapelvét. Jogsértõ mûsorszolgáltatás esetén tehát nem a vétel helye szerinti állam a felelõs. Az uniós tagállamok - kivételes esetektõl eltekintve (pl.: a kiskorúak védelmérõl szóló rendelkezések súlyos megsértése esetén) - nem akadályozhatják a más tagállamok területérõl származó mûsorok saját országukról történõ újratovábbítását. [12]

·         A közös európai identitás létrehozása érdekében az irányelv legfõbb célkitûzései közé tartozik az európai mozifilmek és egyéb audiovizuális termékek létrehozásának és forgalmazásának támogatása. A cél érdekében kvótákban állapítja meg például, hogy az Európai Uniós országok közszolgálati és kereskedelmi televíziói milyen arányban sugározzanak európai készítésû filmeket.[13] ( Az európai mûvek aránya legalább akkora kell legyen, mint 1998-ban átlagosan: a kvóta minimum 50 százalékot ír elõ.) A dokumentum ezzel szemben nem tesz lehetõvé semmilyen pozitív diszkriminációt az adott tagállamban készült mûsorok javára. Az európai mûvek között azonban bármilyen arányban lehetnek hazai készítésû mûsorok. E szabályok, és az európai alkotások anyagi támogatására létrehozott média-programok hatására (Média I. program, Média II. program) a származási országokon kívül is forgalmazott uniós filmek aránya jóval húsz százalék fölé emelkedett.[14] (Ez természetesen még korántsem a kívánt eredmény, de a tendencia mindenképpen jó.)

·         Különbözõ szabályokat tartalmaz a televíziós reklámokra és szponzorációra vonatkozóan. A dohányáruk, vényekre kapható gyógyszerek reklámozása például tilos, az alkoholtartalmú italok reklámozását pedig szigorúan korlátozzák. Az istentiszteletek közvetítése alatt nem szabad reklámokat sugározni. Az irányelv világosan megkülönbözteti a reklámozás és az úgynevezett teleshopping (televíziós vásárlás) közötti különbséget. Elkülönül a reklámozás három formája is: a reklámbejátszás, a telepromóció és az önreklámozás. [15]

·         Az irányelv biztosítja a „társadalmilag jelentõs események” televíziós közvetítéséhez való nyilvános hozzáférést. A szabályok értelmében minden tagállamnak listát kell készíteni azokról a „fontos” mûsorokról, amelyek közvetítésére nem lehet az adott feltételek betartása nélkül kizárólagos jogot szerezni. A listán szereplõ „társadalmilag fontos eseményeknek” közvetítését „ingyenes” televíziókon kell biztosítani. (A dokumentumból nem derül ki világosan, hogy mely mûsorszolgáltatók minõsülnek „ingyenesnek.”) Az elkészített listát a többi országnak tiszteletben kell tartania. A listákat minden tagállam saját belátása szerint állíthatja össze, az azonban követelmény, hogy a listán szereplõ események iránt nagy legyen az érdeklõdés.

·         Az EU Televízió Határok Nélkül címû irányelve szigorú szabályokat tartalmaz a kiskorúak védelmének biztosítására, illetve a faji, nemi, nemzetiségi, vallási alapon való gyûlöletkeltés megakadályozására. A kiskorúak védelmére vonatkozó cikkely megtiltja a gyerekek személyiségfejlõdésére súlyosan ártalmas mûsorok közzétételét, és szigorúan korlátozza azokat a mûsorszámokat is, amelyek csupán „ártalmasak” lehetnek. A szabályozás fõként általános ajánlásokat tartalmaz a fiatalok megóvása érdekében, a részletek kidolgozását az a tagállamokra bízza.

·         Részletesen meghatározza a helyreigazítás szabályait is.

 

 Az Európai Unióban nemcsak a kötelezõ jogforrási erõvel rendelkezõ irányelvek szabályozzák az audiovizuális politikát, hanem nagy szerepe van a jogszabályokon és irányelveken kívül az Európai Bíróság gyakorlatának is. A rendszerben rendkívül fontos szerepe van az Európai Bizottságnak is, ugyanis e testület felügyeli a közösségi joganyag nemzeti kodifikációját, és a vonatkozó jogszabályok betartását. Ha az Európai Bizottság úgy találja, hogy valamelyik tagállamban nem felel meg a szabályozás a közösségi jognak, akkor eljárást kezdeményezhet az Európai Bíróságnál.[16]

 Az unió médiapolitikájának kialakításában az irányelvek és egyéb jogszabályok mellett fontos szerepe van azoknak a dokumentumoknak is, amelyek nem kötelezõ érvényûek minden tagállam számára, hanem az aktuális problémákat tárják fel, vagy javaslatokat tartalmaznak. Az úgynevezett „zöld könyvek” a döntések elõkészítésében fontosak, míg a „fehér könyvek” konkrét javaslatokat tartalmaznak a közös európai szabályozással kapcsolatban. Az egyik 1995-ben elfogadott fehér könyv például sokat foglalkozik az audiovizuális szolgáltatásokkal, és az ezzel kapcsolatos jogalkotást a tagjelölt országok legfontosabb feladatai közé sorolja.[17]

 Nem tartozik az „audiovizuális szektorhoz” az internet szabályozása, a szellemi tulajdont érintõ jogi kérdések, az adatvédelemi szabályrendszer kidolgozása, és a legtöbb távközlési és fogyasztóvédelmi kérdés sem.

 Az EU-ban a közös audiovizuális politika nem terjed ki a médiaszabályozás minden területére. Összességében megállapítható, hogy az Európai Unió a média és a politika viszonyát, a médiafelügyelet kérdését nagyrészt a tagállamok - és a tagjelöltek - belügyének tekinti. Az unió kizárólag azt vizsgálja, hogy a legfontosabb demokratikus alapelvekkel összhangban van-e az adott ország szabályrendszere, és a politikai vezetés nem gyakorol-e túlzott befolyást a médiumokra. [18]

 

 

Az Európai Unió médiaprogramjai

 

 A közös médiapolitikát érintõ joganyagba tartoznak az európai audiovizuális mûvek létrehozását, vetítését, terjesztését, reklámozását támogató „Média programokra” vonatkozó határozatok is. Ide tartozik a már korábban Média I. és Média II. program, és a 2001-ben kezdõdött Média Plus program. Magyarország az elsõ médiaprogramban egy évig részt vehetett ( hazánk ezen hatvanezer ECU-t nyert) a második programból azonban kimaradt a jogharmonizáció elhúzódása, illetve az EU és Magyarország között kialakult jogvita miatt („HBO Polska-ügy”)[19]. Komoly problémát jelentett az is, hogy Magyarországon a döntési hatáskörök nem voltak tisztázottak, s nem volt olyan hivatalos szerv, amely a médiaprogramok magyarországi irányítását végezte volna.

 Mivel a Parlament 2002 nyarán végre elfogadta a médiatörvény jogharmonizációs célú módosítását, elhárult a Média Plus (2001-2005) programhoz való csatlakozásunk legnagyobb akadálya.

 A programok jelentõs összegekkel támogatják az európai audiovizuális mûveket, különösen akkor, ha több ország mûsorszolgáltatói vesznek részt a munkában. Nagy részben a média programoknak köszönhetõ, hogy - mint már szó volt róla - az európai filmek aránya húsz százalék fölé emelkedett a kilencvenes évek végére. (Érdemes még megjegyezni, hogy a külföldön is bemutatott alkotások hatvan százaléka részesült valamilyen módon a támogatásokból.)[20]

 

 

Magyarország és az EU jogharmonizációs tárgyalásai a média területén

 

 Hazánk 1991-ben kötött Társulási Megállapodást az Európai Unióval, s ez a szerzõdés képezte a jogi alapjait a csatlakozási folyamatnak. Az érdemi tárgyalások az Orbán-kormány idején, 1998-ban kezdõdtek el Magyarország és az EU között.

 A közösségi joganyagot 31 fejezetre osztotta az unió; a 20. fejezet (Kultúra és audiovizuális politika) vonatkozott a médiaszabályozásra. A csatlakozási tárgyalások elsõ fázisát a vonatkozó Európai Uniós jog átvilágítása jelentette. Az átvilágítás során az EU és Magyarország képviselõi közösen megállapították, hogy mennyire felel meg a magyar szabályozás az Uniós jogszabályoknak, majd megegyeztek abban, hogy milyen konkrét lépéseket kell tennie országunknak a teljes jogharmonizációért. Már a tárgyalások e szakaszában megállapodott a két fél abban, hogy mikorra kell a magyar parlamentnek elfogadni a törvénymódosításokat. A tagjelölt országok számára a Televízió Határok Nélkül címû irányelv jelentette a csatlakozás feltételeként szabott legfõbb követelményt.

 Az átvilágítás után a magyar kormány átadta az úgynevezett tárgyalási álláspontját, amelyben megígérte, hogy 1999 végéig benyújtja az országgyûlésnek a teljes körû jogharmonizációt célzó törvényjavaslatot. A tárgyalópartnerek megállapodtak abban is, hogy Magyarország egyéb nemzetközi kötelezettségei[21]miatt néhány jogszabályt csak a csatlakozás idõpontjától fog bevezetni. (Pl.: az európai mûvek többségének biztosítása a kereskedelmi televíziókban, vagy az állampolgársági alapon történõ diszkrimináció tilalmának felszámolása.)[22]

 A tárgyalások elején úgy tûnt, hogy a médiára vonatkozó joganyag átvétele semmilyen akadályba nem fog ütközni, az 1996-ban elfogadott médiatörvény (A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény) ugyanis már elfogadásakor nagymértékben harmonizált az Európai Uniós joganyaggal. A kezdeti optimizmus azonban megalapozatlan volt, ugyanis a Kultúra és audiovizuális politika címû fejezetet az utolsók között zárta le hazánk. A tárgyalások elhúzódásának a jogharmonizációt érintõ törvénymódosító javaslat kései elfogadása volt az oka - a „csonka” kuratóriumok, és politikai pártjaink kompromisszumképtelensége miatt. Noha a törvényjavaslatot az Orbán-kormány többször is benyújtotta, a javaslat elfogadására csak 2002 júliusában került sor.

 

 

Jogharmonizációs célú törvénymódosítás

 

 A médiatörvény korábban azt tartalmazta, hogy a közszolgálati televízió reklám, hírek, sportközvetítések, vetélkedõk és játékok nélkül számított évi mûsoridejének minimum ötvenegy százalékát hazai gyártású, és ezzel együtt legalább hetven százalékát európai mûsorszámokból kell megszerkeszteni. Ezzel szemben az Unió médiapolitikáról szóló irányelve tiltja a tagállamok közötti megkülönböztetést. A szabályozás értelmében az európai mûveknek kell többségben lenniük, de egyéb különbségtétel nincs megengedve. A magyar médiatörvénynek ezen kívül azt a részét is meg kellett változtatni, amelyik korábban elõírta, hogy a közszolgálati televízió filmalkotásokból megszerkesztett évi mûsoridejének minimum húsz százalékát magyar állampolgárságú, illetve magyar nemzetiségû alkotók mûveibõl - vagy magyarok közremûködésével készített - alkotásokból kell összeállítani. Mivel az Európai Unióban a televíziós mûveket „árunak” tekintik, ezért diszkriminatívnak minõsült az is, hogy a módosítás elõtt a médiatörvény a gyártás helye vonatkozásában is megkülönböztetett személyeket nemzetiségi hovatartozás alapján. [23]

 A reklámidõk hosszát illetõen hazánknak nem kellett módosítani a törvényt (A kereskedelmi televíziókban egy órán belül legfeljebb 12 perc reklám lehet.) A reklámok tartalmával kapcsolatban viszont szigorításra volt szükség: az új szabályozás alapján már tilos olyan reklámok közzététele, amelyek sértik valakinek az emberi méltóságát, faji, nemi, nemzetiségi alapú diszkriminációt tartalmaznak, vagy mások vallási, politikai meggyõzõdését súlyosan sértik.

 A módosítás értelmében televíziós mûsorszolgáltatásnak nyilvánították a mûsorszétosztást is. Ez azt jelenti, hogy a törvény hatálya alá tartozik minden olyan mûsorszolgáltatási tevékenység, amely egy pontból több pontba juttat el televíziós mûsort. (Mûsorszolgáltatásnak tekinthetõ tehát minden, mûsort a televíziónézõkhöz eljuttató tevékenység, akár frekvencián, akár vezetéken, akár mûholdon keresztül történik.)[24]

 

 

Befejezés

 

 Az audiovizuális szektor egyszerre üzleti és kulturális tevékenység, ezért az EU-ban elsõsorban a „szolgáltatásokra” vonatkozó szabályozás vonatkozik rá. Mivel a médiának óriási szerepe van a társadalom világképének, értékrendjének, identitásának kialakításában, formálásában, az Európai Unióban egyre inkább a közösségi politika részének tekinti. Az európai országok médiapolitikájának összehangolására óriási szükség van, mert az amerikai „média-ipar” hatalmas elõnyének ledolgozására csak így nyílhat esély.

       Az audiovizuális politikát máig meghatározó közösségi jogszabály az 1989-ben elfogadott, és 1994-ben módosított irányelv. Az irányelv elfogadásával a döntéshozók célja az volt, hogy elõidézzék az audiovizuális programok szabad áramlását, illetve segítsék, támogassák az európai mûvek gyártását, forgalmazását, bemutatását. (A tagállamok mûsorszolgáltatói kötelesek a hírek, sportközvetítések, játékok, reklámok nélküli mûsoridejük 50 százalékában európai mûveket sugározni. További fontos célja az irányelvnek, hogy biztosítsa az európai társadalom - különösen a kiskorúak - erkölcsi, szellemi, fizikai védelmét a média káros hatásaitól.)

 Az európai audiovizuális politika másik pillére a Média program, amelynek célja az európai audiovizuális ipar versenyképességének javítása különbözõ támogatások által.[25]

 

 

BIBLIOGRÁFIA

 

Teleki Zsuzsa: Jogharmonizáció az audiovizuális szolgáltatások terén az Európai Unióhoz való csatlakozásunk érdekében. In.: Médiakönyv 2000-2001, Budapest

 

Kertész Krisztina: A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon. In.: Médiakutató (www.mediakutato.hu), 2001 tavasz

 

Debreczeni József: Egy elrontott esély. In.: Médiakönyv 200-2001

www.ortt.hu

 

Bérces Zoltán: A szolgáltatások szabad áramlása az Európai Közösségben. Jura, 1996

 

Halmai Gábor: A véleményszabadság határai. Atlantisz Kiadó, 1994, Budapest

 

Cseh Gabriella-Sükösd Miklós: A médiatörvény és ami utána következik. OSI/Alkotmány és Jogpolitikai Intézet, 1997, Budapest

 

Cseh Gabriella: Az európai médiumok jogi és piaci környezete és a hazai média alkotta szabályozás Bermuda-háromszöge. In.: Médiakönyv 1998, Budapest

 

Jakubowicz Karol: Freedom versus Equality. East European Constitutional Review, 1993 Summer

 

Kvassay Krisztina: Közszolgálatiság az Európai Unióban (Németország) és Magyarországon. In.:A Jobbik hivatalos hírlevele, 2001.

 

Gálik Mihály: Médiaszabályozás és politikai kultúra. In: Média az ezredfordulón. Szegedi Tudományegyetem, 2000, Szerkesztette: Róka Jolán.

 

ABC der ARD. Nomos Verlegsgesellschaft, Baden-Baden, 1994

 

Oláh Miklós: A média helyzete az ezredfordulón In.: Média az ezredfordulón

 

Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyûlés, 2002, Budapest

 

 

Jegyzetek