Bevezetés

„Férfiak! A haza szent ügye gyüjtött volna rakásra

  Benneteket: komolyan vitatni, mi eszközök által

  Lenne a kedves hon boldoggá, lenne dicsõvé.

  Ti pedig oktalanul mellõzve, feledve a közjót,

  Képzelt érdekekért civakodtok s aljas önösség –

  Táplált szenvedelem tépé pártokra megyétek.“

(Arany János: Az elveszett alkotmány)

Minden ország történelmének tanulmányozásakor feltétlenül megvizsgáljuk az adott állam politikai berendezkedését, mûködését is.  Az elemzés egyik sarkköve az adott állam alkotmányának vizsgálata.

Elõször azonban fogalmi és általánosabb történelmi áttekintést adok, hiszen ezek nélkül nehezebben lehetne követni és megérteni az 1994 után Magyarországon az új alkotmánnyal kapcsolatos vitákat és az egyes alkotmány-tervezetek közti különbségeket.

A tartalmi, elvi követelmények határozzák meg az alkotmányosságot; a tartalmi és a formai követelmények együttes megléte esetén beszélhetünk alkotmányról.[1] A tartalmi kritériumok közé tartozik a népszuverenitás és a népképviselet elvébõl való kiindulás[2], az emberi jogok biztosítása, a demokratikus, kellõen tagolt és ellenõrzött hatalomgyakorlás meghatározása[3], a törvények uralma, a jogállam megvalósulása[4], a politikai rendszer és az állami fõhatalom legalizálása. Meghatározza a társadalmi, gazdasági, politikai berendezkedést, védi a tulajdonviszonyokat, a társadalmi rendet, a politikai intézményeket. Tartalmazza a hatalomgyakorlás módját (állami, közigazgatási intézmények szervezete, hatásköre, feladata, felelõssége, esetleg ellenõrzésének módja)[5], az egyenjogúság, a törvény elõtti egyenlõség elvét.[6] Szavatolnia kell az igazságszolgáltatás függetlenségét, szabályoznia kell ennek szervezetét. Az Alkotmánynak rögzítenie kell az alkotmány betartásának biztosítékait, az állami együttmûködés, az állami szimbólumok, a tagozódás fõbb elveit, jellemzõit is. [7]

Beszélhetünk az alkotmányokban megjelenõ értékekrõl is. Ádám Antal 1998-ban megjelent kötete[8] részletesen foglalkozik ezekkel. A korszakunkra jellemzõ értékválság idején érdemes ezeket –legalább néhány mondattal- megemlíteni. A keresztény-zsidó kultúra és a felvilágosodás hatására a „természeti értékek” által meghatározott és az alkotmányokban megjelenõ normatív jogi értékek[9] a fenti alapelveken kívül a más népek, nemzetek, országok, államok kölcsönös bizalmán alapuló béke (a hatályos alkotmány 6.§-a), a különbözõ társadalmi rétegek egymás közötti, és az állam közötti érdekegyeztetés, megállapodás, együttmûködés (errõl folyt vita az új Alkotmány kapcsán is). Ilyen érték többek között az erõszak-, gyûlölet-, nélkülözés-, félelemnélküli élet (54-55.§), bár így konkrétan sehol nem jelenik meg], valamint a pluralitás, a társadalmi szolidaritás (erre utal a 17.§). Ebbe a körbe tartozik a másság elismerése, a mások iránti türelem és megbocsátás, az emberi, nemzeti és etnikai kulturális örökségek, természeti értékek (erre utalás a 70.§-ban történik). Gazdasági, politikai, társadalmi értéknek is tekinthetõ a piacgazdaság (9.§), a család és házasság (14-15.§)[10], a demokrácia, a vallásszabadság. Ezek az értékek, valamint ezek megjelenése a leendõ alkotmányban a politikai pártok és azok képviselõi körében is a nézetkülönbségek egyik fontos forrása, alapja és kérdése volt.

Az Alkotmány tipikusan a polgári fejlõdés terméke. Elsõ alkotmányoknak az Amerikai Egyesült Államok 1787-es és a franciák 1791-es Alkotmányát tekinthetjük, amelyek meghatározták a késõbbi alaptörvények jellemzõit is. Az ezekben megjelenõ eszmék és értékek azonban már korábban is feltûntek (így a felvilágosodás idején a hatalommegosztás elve), ezeket foglalták és hangolták össze a XVIII. század végén.

Az alkotmányoknak csak a polgári demokráciában van létjogosultsága, más politikai, társadalmi rendszerek nem igénylik. Így megkérdõjelezhetõ, hogy a proletárdiktatúra és a fasizmus idején megalkotott alaptörvények alkotmánynak tekinthetõk-e[11], hiszen nem minden esetben felelnek meg az alkotmány említett feltételeinek. Ennek vizsgálata azonban nem ennek a dolgozatnak a feladata.

Nagy-Britanniában nincs írott alkotmány, azaz nincs összefüggõ, formailag is kiemelkedõ alaptörvény, amely minden törvény felett állna. A közmegítélés és a szokásjog alapján határozzák meg az íratlan alkotmányba tartozó törvényeket – alkotmányerejû szokások rendszere (constitutional conventions) mûködik. Ilyen például a Petition of Rights (1628), a Habeas Corpus Act (1679), Bill of Rights (1689), a parlamentrõl szóló 1911-es és az 1949-es, a trónöröklés rendjét szabályozó Act of Settlement (1701) törvények. Ide sorolhatók a Skóciával való Unióról szóló 1706-os törvény, vagy az 1931-es Westminster Statutum, újabban pedig az Európai Unióhoz való viszonyt érintõ dokumentumok, szerzõdések is.

Más utat követett a francia alkotmányfejlõdés. A már említett 1791-es alkotmányt elõzi meg az emberi és polgári jogokat rögzítõ 1789-es deklaráció. A forradalom menetét és korszakait egyre újabb alkotmányok jelzik. 1958. október 4-étõl az V. Köztársaság alkotmánya van hatályban, amely erõs köztársasági elnöki intézményt valamint Alkotmánytanácsot vezetett be.[12]

A harmadik általam kiemelendõ ország, az Amerikai Egyesült Államok 1787-ben megszületõ –és igen szûkszavú – alkotmánya jelentõs mértékben tér el az európaiaktól. Ezt az alkotmányt kétszáz év alatt csak néhány esetben egészítették ki. Ilyen például a rabszolgaság eltörlését kimondó 1865-ös törvény. 

Az 1989 utáni magyar törvényalkotás és alkotmányfejlõdés gyakran a német jogrendszer tapasztalatait és eredményeit vette át. Az elsõ német alkotmány 1849-ben született meg Frankfurtban. Kiemelendõ még az 1871-es birodalmi és az 1919-es Weimari Alkotmány. A második világháborút követõen kialakuló Német Szövetségi Köztársaságnak 1949-ben lett új alaptörvénye, amit nem Alkotmánynak neveztek el.[13]   

A magyar állam- és alkotmányfejlõdés kezdete Szent Istvánig nyúlik vissza, majd az 1222-es Aranybulla, a – soha ki nem hirdetett, de évszázadokig a jogalkotásra nagy hatással bíró – 1514-es Werbõczy Tripartitum címû mûve, az 1723. évi Pragmatica Sanctio, az 1791-es törvény határozza meg sokáig a Magyar Királyság jogi életét. A modern, polgári társadalom és állam kialakulásában fontos állomást jelentettek az 1848-as áprilisi törvények és az 1867-es kiegyezési törvény.[14] Az elsõ írott alkotmánynak az azóta többször módosított – az 1936-os szovjet (sztálini) alkotmány mintájára készült – 1949/XX. törvény tekinthetõ (1. ábra).[15] Az elsõ átfogó, a nemzeti jelleget és egyes alapvetõ jogokat is leíró alkotmánymódosítás 1972-ben következett be.[16] Az 1989-es év hozott hatalmas változás mind az Alkotmányban és azon keresztül és vele párhuzamosan az egész ország életében. Mindezekre az elsõ fejezetben fogok kitérni. A második fejezetben az 1990-1994-ig tartó alkotmányozási folyamat legfontosabb eseményit foglalom össze.

Egy országnak akkor van közjoga, ha azzal az állampolgár azonosulni tud, ha nemcsak jogait, és kötelességeit ismeri, hanem az ország alkotmányos intézményeit is. Ebben fontos szerep jut az oktatásnak és nevelésnek, ezért is helyez nagyobb hangsúlyt erre a Nemzeti Alaptanterv. A jogállam ott kezdõdik, ahol az állampolgár is képes – nem öncélúan – az Alkotmányra, a demokratikus stabil intézményekre hivatkozni, mivel magáénak érzi azokat. Ilyen tudattal rendelkezve – a civil szervezeteken és a közvetlen demokrácia intézményein keresztül – az állampolgárok valóban alakítói államuknak, nem a politikai elit által négyévente véleményt nyilvánító, legitimációt biztosító eszközök csupán. Az ilyen jogállamban az állam valóban társadalmi szerzõdésen alapuló politikai alakulat, valóban a köz társasága. Ennek a társadalmi szerzõdésnek ad keretet a köz joga.

Mivel az Alkotmány kifejezi a meghozása idején uralkodó politikai nézeteket és állami akaratot, valamint a létrehozók elképzeléseit és céljait, alkalmas az adott korszak politikai hangulatának leírására. Én erre teszek kísérletet. Az új alkotmány körüli vitákon keresztül ismertetem a XX. század utolsó éveit járó Magyarország és annak politikai vezetõ rétegének céljaiba, elképzeléseibe és érdekeibe. Alkalmas-e ez a vita a pártok ideológiájának, arculatának leírására és elkülönítésére? Hiszem, hogy igen. A következõ kérdésre is választ keresek: szükség van-e az új alkotmányra? Volt-e 1994-1998 között, vagy akár most is alkotmányozási kényszer? Mi vezetett ahhoz, hogy a címnek megfelelõen „elveszett alkotmányról” beszélhetünk?

I. fejezet

A rendszerváltó Alkotmány (1989/XXXI.)

 I. 1. Az alkotmányozó folyamat és elõzményei

Az utolsó egypártrendszerû országgyûlési választás 1985. június 8-án zajlott le. A választás jelentõs fluktuációt (a képviselõk 63%-a új volt) és generációváltást hozott, megtörte a kádári „kemény magot”.[17] A választások eredményeképpen potenciális „reformországgyûlés” jött létre, amely a politikai korlátok fokozatos felszámolásával teljesítette történelmi feladatát.

A jogállam-építési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett elsõ félénk lépése volt a jogalkotásról szóló 1987. évi X. és XI. törvény, amely jogi garanciákkal védte az Országgyûlés hatáskörét, így megjelent a törvények uralmának elve a pártállami struktúrában,[18] a jog származását lényegében a népszuverenitásból, a törvényhozó hatalom akaratnyilvánításából vezeti le.

A megalkotott törvényeken, különösen az alkotmányos, a köztársasági elnöki intézményen, az új választójogi törvényen kimutathatók a Kerekasztal pártpolitikusainak érdekei, sokszor a szükségszerû kompromisszumok is. Ilyen a parlamenti képviselõk megválasztásának módja (vegyes rendszer), a képviselõk száma (amely 386 fõ lett), a „Magyar Köztársaság olyan független, demokratikus jogállam, amelyben a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek” tétel. A köztársasági elnök hatalmának beszûkítése és az Országgyûlés általi megválasztása a despotikus (és MSZMP-s) államfõtõl, „kommunista” elnökjelölttõl (a késõbb sokszínû politikai pályát befutó Pozsgay Imre) való félelem szülte. Ehhez azonban szükség volt a „négyigenes” népszavazás eredményére is. Ez eredményezte azt a furcsa alkotmányjogi regulát, amely szerint a feloszlatott Országgyûlés mûködése az új Parlament megalakulásáig tart. Megfogalmazódott –1994 után az új alkotmány megalkotóinak érvei számát növelõ – az Alkotmány preambulumában leírt ideiglenes jelleg. Így vált a még kialakulatlan és instabil többpártrendszerben túlságosan pártpolitikai a választójogi törvény, amely pártot valamennyi választókerületben indulásra késztet, amely politikai mozgalmat pártmezbe kényszerít.

Mindezeket a sokszor direkt és taktikai pártelképzeléseket az Országgyûlés nem tudta ellensúlyozni, így politikatörténetileg nem mindig az optimális döntés született meg.[19]

I. 2. A rendszerváltó Alkotmány megszületése, a törvényhozás 1989-90-ben

 Az elõzõ évben megkezdõdött és 1989-ben mind erõteljesebben kibontakozó politikai mozgásokat a törvényhozásnak is le kellett képeznie, hiszen csak így volt megteremthetõ a változások jogi kerete és formája.

Ebben az évben bontakozott ki az értelmiség részérõl egy vita a születendõ új alkotmány alapkérdéseirõl, alapelveirõl.

Az érveket, tanulmányokat az Alkotmányjogi Füzetek sorozat jelentette meg 1989. májusától. A megjelenés évében kezdõdött el a nagy törvény- és alkotmánymódosítások korszaka. A megalkotott törvények nagy többsége ugyanis nem új, átfogó kodifikáció, hanem a felgyorsult politikai változásokhoz igazodó törvénymódosítás vagy -kiegészítés. Bár sok olyan jellegûnek tekinthetõ, amely alapvetõen változtatta meg a korábbi jogi kereteket és feltételrendszert (ilyen az 1989/XXXI-es törvénnyel elfogadott alkotmánymódosítás, amely gyakorlatilag új alapokra helyezte az államszervezetet, a kormányzati rendszert, valamint az emberi- és állampolgári jogokat). Szintén korszakos jelentõségûnek értékelhetõk a büntetõjogi és a büntetési eljárási jog területén végrehajtott módosítások.

Ez év januárjában több jogszabály elfogadására került sor, amelyek az alkotmányosság kereteinek kialakítása mellett (Alkotmánybíróság), néhány alapvetõ jog (egyesülési, gyülekezési, sajtószabadság, polgári szolgálat lehetõsége) biztosítását és szabályozását tartalmazták (1989. évi I-III. törvény).[20]

Szintén az állampolgári alapjogok bõvítésével függött össze a sztrájkjog elsõ hazai törvényi szintû szabályozása, amelyet az 1989. évi VII. törvény fogalmazott meg. A törvényt 1989. április 12-én hirdették ki, 1989. június 1-tõl kell alkalmazni.

A kormányzati munka parlamenti ellenõrzésének speciális jogintézménye a bizalmatlansági illetve bizalmi indítvány. Ennek bevezetéséhez szükséges módosításokat az 1989. évi VIII. és IX. törvényekben hozták meg, amelyeket május 26-án hirdettek ki.

Az 1989. évi XVII. törvény (1989. június 15.) az Alkotmány végrehajtásának részletszabályaként tartalmazza a népszavazás és a népi kezdeményezés pontosabb elõírásait.[21]

A sarkalatos törvények áttekintése után nézzük meg, hogy az „új” Alkotmány mit tartalmazott 1989. októberében.

Az 1989. évi XXXI. törvénnyel történt meg az 1949. évi XX. törvény – az Alkotmány – módosítása. Formailag csupán módosításról van szó, lényegét tekintve azonban olyan mértékû változásokat vezetett be, hogy joggal tekinthetjük ezt az egységes szerkezetbe foglalt Alkotmányt a politikai rendszerváltás alkotmányának. Ez a „javítás” beilleszthetõ abba a folyamatba, aminek része volt az 1989. márciusában tárgyalt és elfogadott új alkotmány kidolgozásának koncepciója. A politikai egyeztetõ tárgyalások eredményeként azonban több ponton meghaladta az akkor leírt elveket, és határozottabb összhangot teremtett a hazai demokratikus történelmi hagyományok, valamint a nemzetközi alkotmányfejlõdés eredményei között.

Az 1949-ben elfogadott Alkotmány csaknem 80%-át érintették a változások. A módosítások döntõ része három csoportba sorolható: az Alkotmány általános rendelkezései, az államszervezetre vonatkozó valamint az állampolgári jogokra vonatkozó szabályok.[22]

A bevezetõ rész törölve a korábbit, kifejezésre juttatja, hogy a módosítás a többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet fontos állomásának tekinthetõ. Tartalmazott egy gondolatjelek közé tett félmondatot: „…az Országgyûlés – hazánk új alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét…”, amely 1994 után az új Alkotmány létrehozóinak kezébe adott egy fontos érvet, valamint ideiglenes jelleget adott az 1989-es Alkotmánynak.

 Általános rendelkezései között elsõként rögzíti Magyarország államformáját (Köztársaság), valamint függetlenségét, demokratikus jogállam-jellegét, „amelyben a polgári demokrácia és a demokratikus szocializmus értékei egyaránt érvényesülnek”. (1989/XXXI. 2.§) Rögzíti a népfelség és népszuverenitás elvét is. Mivel a demokratikus hatalomgyakorlással összeegyeztethetetlen bármilyen erõszakos egyeduralmi törekvés, ezért megtiltja a hatalom erõszakos megszerzésére, gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására irányuló magatartást.

A módosítás rögzíti a többpártrendszer kiépítéséhez szükséges jogi eszközöket és garanciákat. Kimondja, hogy a pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak, és ennek megfelelõen egyetlen párt sem irányíthat semmiféle államhatalmi szervet. Ez igen fontos szabály, hiszen a rendszerváltásig az MSZMP minden állami szervben hatalmat gyakorolt. Az alaptörvény szerint Magyar Köztársaság szuverén állam, amely tiszteletben tartja más államok szuverenitását, elutasítja a háborút. Elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen és alapvetõ jogait, amelyek tiszteletben tartása és védelme az állam elsõrendû kötelessége. Fontos garancia, hogy az ezekre az alapvetõ jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag minõsített többséggel megalkotható, úgynevezett alkotmányerejû törvények állapíthatnak meg. A nemzetközi egyezményekkel a jogok csak meghatározott korlátozásoknak vethetõk alá, és a módosítás tételesen felsorolja azokat az alapvetõ jogokat, amelyeket még rendkívüli helyzetben sem szabad korlátozni.

Lényeges változásokat vezet be az 1989-es alkotmány az ország gazdasági rendjére vonatkozó szabályok tekintetében is. Kimondja a köz- és magántulajdon egyenjogú és egyenlõ védelemben részesítését, a versenysemlegesség elvét. Biztosítja a szabad vállalkozás jogát, a verseny szabadságát, amelyeket szintén csak alkotmányerejû törvény korlátozhat. Az általános rendelkezésekben rögzítik a család, a házasság védelmét, az ifjúság oktatásának, nevelésének fontosságát, a szociális ellátást, az emberi környezet védelmét.

Az alkotmánymódosítás újrafogalmazza a központi államhatalmi szervek közül az Országgyûlés, a Minisztertanács feladat- és hatáskörét, megalkotta a kollektív államfõi intézmény, az Elnöki Tanács helyébe lépõ köztársasági elnök intézményének alapvetõ rendelkezéseit, elhelyezi az állami szervek rendszerében az Alkotmánybíróságot. E szervek egymáshoz való viszonyát a hatalmi ágak szétválasztása elvének megfelelõen szabályozza. Ezen elv tiszteletben tartásával már nem tekinti az Országgyûlést a népszuverenitás egyetlen letéteményesének. A parlament legfontosabb jogosítványai a rendkívüli és a szükségállapot kihirdetése, a fegyveres erõk külföldi és belföldi alkalmazására vonatkozó döntés. Az Országgyûlés akadályoztatása esetén a köztársasági elnök is kihirdetheti a rendkívüli vagy a szükségállapotot. Ezekben az esetekben Honvédelmi Tanács alakul meg, amely gyakorolja az Országgyûlés által rá ruházott jogokat, a Minisztertanács jogait és gyakorolja az államfõi hatalmat is. Rendkívüli és szükségállapot kihirdetésével az alapvetõ szabadságjogok közül több felfüggeszthetõ, de az Alkotmánybíróság mûködése például nem függeszthetõ fel.

Az Országgyûlés kizárólagos hatáskörébe tartoznak fontos személyi döntések, a köztársasági elnök, a Minisztertanács, az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyûlési biztosának, az Állami Számvevõszék elnökének és elnökhelyettesének, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, a Legfelsõbb Bíróság elnökének, valamint a Legfõbb Ügyész (amely tisztséget 1949-ben vezették be, de csak Nagy Imre kezdeményezésére 1953. július 30-án töltötték be) megválasztása.

A módosítás a magyar demokratikus hagyományoknak megfelelõen az 1946. évi I. törvényben szabályozott alkotmányos alapintézményként, a köztársasági államformával együtt visszaállította a köztársasági elnöki tisztséget. A köztársasági elnök a Magyar Köztársaság államfõje, aki kifejezi a nemzet egységét és õrködik az államszervezet demokratikus mûködése felett, õ a hadsereg fõparancsnoka. Személye sérthetetlen, felelõségre vonására speciális szabályok az irányadók, intézkedései többségéhez miniszteri ellenjegyzés szükséges.  Ha a köztársasági elnök hivatala ellátásában akadályozva van, az Országgyûlés elnöke helyettesíti korlátozott hatáskörrel.

Az államfõ megválasztása, hatáskörére és felelõsségére vonásának szabályozására az alkotmánymódosítás elsõsorban az 1946/I. törvény rendelkezéseit vette alapul. A köztársasági elnököt 5 évre választják és csak egyszer újraválasztható. Az Alkotmány rögzíti jogosítványait, az ún. korlátozott vétójogot, valamint az Országgyûlés feloszlathatásának jogát.  A korlátozott vétójog értelmében, ha a köztársasági elnök –mint a törvények aláírója és kihirdetõje – törvény vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet, azt az aláírás elõtt egy ízben, megfontolás végett visszaküldheti az Országgyûlésnek. Az Országgyûlés köteles a törvényt újra tárgyalni, de döntését követõen a köztársasági elnök öt napon belül köteles a törvényt kihirdetni. Az államfõ jogosult még a törvényt véleményezésre elküldeni az Alkotmánybíróságnak, ha annak rendelkezésé(ei)t alkotmányellenesnek tartja. Az Alkotmánybíróság döntésétõl függõen az államfõ vagy visszaküldi, vagy kihirdeti a törvényt.

Az államfõ ugyancsak korlátozott módon élhet az Országgyûlés feloszlatásával is. Ennek feltétele, hogy az Országgyûlés 12 hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Minisztertanácstól, vagy nem szavaz bizalmat a bemutatkozó Minisztertanácsnak. A parlament kimondhatja saját feloszlatását is. A feloszlatással egyidejûleg ki kell tûzni az új választásokat. A feloszlatás jogával a köztársasági elnök megbízatási ideje alatt legfeljebb két alkalommal élhet.

Az alkotmánymódosítás önálló fejezetben szabályozza a Minisztertanácsra vonatkozó rendelkezéseket. Ennek során átfogalmazza a Minisztertanács feladatait és kiegészíti annak hatáskörét, rendelkezik annak megválasztásáról.

A módosított Alkotmány több új fogalmat, tisztséget, intézményt vezetett be, melyeknek nincsenek hazai tapasztalatai és hagyományai. Ilyen az állampolgári jogok országgyûlési biztosa. A skandináv államokban ismert jogintézményhez hasonlóan a tisztség viselõjének feladata, az alkotmányos jogokat érintõ eljárásokkal összefüggõ visszásságok kivizsgálása, vagy kivizsgáltatása, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedések kezdeményezése. A részletes szabályokat alkotmányerejû törvény állapítja meg.

A nemzetközi egyezmények szellemében újszerûen fogalmazza meg az alapvetõ emberi és állampolgári jogokat és kötelezettségeket. A szabad mozgás és tartózkodási hely szabad megváltoztatásának jogát, a jó hírnévhez való jogot, a magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitok és személyes adatok védelméhez való jogot rögzíti. Tartalmazza a gondolat, a lelkiismeret, a vallás és a véleménynyilvánítás szabadságát, a szabad gyülekezés jogát, a nemek közötti egyenlõséget. Rögzíti a gyermekek jogait, a kisebbségi jogokat, a törvény elõtti egyenlõséget, az állam és egyház szétválasztását, sajtószabadságot, egyesülési és gyülekezési jogot, menedékjogot, a választó és választhatóság biztosítását, a mûvelõdéshez, a szociális ellátáshoz való jogot, tudományos és mûvészeti élet szabadságát, tanszabadságot mondja ki és rögzíti. Alapvetõ kötelesség a haza védelme, a közteherviselés, a szülõknek a gyermekeik nevelése és oktatása. 

A korábbi Alkotmánytól eltérõ a munkához való jog megfogalmazása, amely magába foglalja a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának jogát is. A szociális biztonsághoz való jog garanciája, hogy öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén mindenki jogosult a megélhetéshez szükséges ellátásra (2.ábra).[23]

Az 1989. évi XXXI. törvényt október 23-án, a Magyar Köztársaság kikiáltásával együtt hirdették ki és a módosított Alkotmány rendelkezéseinek többsége ettõl a naptól kezdve hatályba is lépett.[24]

Még három fontos törvényt fogadtak el 1989-ben. Az egyik az Alkotmánybíróságra vonatkozó 1989. évi XXXII. törvény (1989. október 30.), a másik a pártok gazdálkodásáról és mûködésérõl szóló 1989. évi XXXIII. törvény, amely az 1989/II. törvényt módosította.[25] A harmadik az országgyûlési képviselõk választásáról szóló 1989/XXXIV. törvény. A törvény meglehetõsen bonyolult, a német választási törvényt mintául vevõ rendszert alakított ki.[26]

Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény elfogadását követõen megindult a jogrendszer felülvizsgálata és megkezdõdtek a szükséges jogszabály-módosítások elõkészítõ munkálatai is.

A pártállami rendszer megszüntetésével a hatalom egységének alapelvét a hatalom megosztásának kívánalma váltotta fel. Az osztott hatalom letéteményesei közül azonban az elsõdleges szerep sokak véleményével ellentétben a parlament és a köztársasági elnök helyzetének megerõsítésében látták.

Még az új Országgyûlés megalakulása elõtt határozták meg a köztársasági elnök választásának módját (az 1989. november 26-án lezajlott népszavazás eredménye alapján). Az 1990. évi XVI. törvénnyel történt meg a köztársasági elnök Országgyûlés általi megválasztásának rögzítése. Az 1989-ben (1989/XXXI. és az 1989/XXXV. törvény) kialkudott politikai kompromisszum szerint azonban elsõ alkalommal –ha a köztársasági elnöki tisztség betöltése az új Országgyûlés megválasztása elõtt került volna sor – mégis a választópolgárok dönthettek volna az elnök személyérõl. Mivel a népszavazás eredménye (az 58%-os részvétel és az igen szûkös (6101 db.) szavazatkülönbség[27]) ezt nem tette volna lehetõvé, képviselõi indítványra az Országgyûlés bevezette a köztársasági elnök általános választásának szabályait.

A választásra vonatkozó rendelkezések mellett a törvény módosította az elnök felelõsségre vonásának egyes szabályait is[28], valamint rendelkezés született a nemzetiségek képviseletérõl és a választójog bõvítésérõl is.

A március 25-én és április 8-án megrendezésre került elsõ szabad választásokat követõen az új Országgyûlés 1990. május 2-án tartotta meg alakuló ülését. A legnagyobb frakcióval rendelkezõ Magyar Demokrata Fórum (24,7% szavazat, 164 mandátum) és a második legnagyobb, ellenzéki parlamenti erõ, a Szabad Demokraták Szövetsége (21,4%, 94 mandátum)[29]  –a heves választási küzdelem és ideológiai-politikai érdek- és nézetkülönbségek ellenére – az ország kormányozhatóságának biztosítására valamint felelõsségérzetükre hivatkozva megállapodást kötöttek, amelyben szabályozták a különösen jelentõs közjogi kérdések rendezésének kérdéseit.[30]

A megállapodás alapján megszületõ törvénycsomaggal megalkotott Magyar Köztársaság államformája egyértelmûen parlamentális köztársaság, ahol az Országgyûlésen kívül érdemi szerepe a miniszterelnöknek van. Tekintetbe véve, hogy a miniszterelnök a legalább 50%+1 szavazattöbbséggel rendelkezõ kormánykoalíció vezetõje, hatalma még jelentõsebbnek mutatkozik, és kvázi az Országgyûlés felé emelkedik (fõleg ha a személyisége, tudása, tapasztalatai erre képessé teszik). A parlament által választott köztársasági elnök szinte teljesen külön hatalmi ág letéteményese, nem része a törvényhozó hatalomnak, még kevésbé része a végrehajtó hatalomnak.

Az állampolgári jogok országgyûlési biztosa, illetve a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa valamint az adatvédelmi biztosi intézmény bevezetése eltérõ okokból, de igen hasonló hatáskörök rögzítése mellett került sor.

Már korábban eldõlt, hogy a miniszterelnök alkotmányos pozíciója jelentõsen erõsödik a kormányban. Mivel tartani lehetett attól, hogy a gazdasági válság következtében gyakoriak lesznek a kormányválságok, ezért a stabilitás növelésére az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye került bevezetésre, amely egyszerre jelent védelmet a kormánynak az Országgyûléssel való viszonyában, valamint a Parlamentnek az államfõvel szemben is. A részletes szabályozás eredményekképpen nem állhat elõ kormány nélküli állapot, elhárul a „weimarosodás” veszélye.

Az 1990. évi LIV., és az 1990. évi LXIII. törvényt a nagy alkotmánymódosítások lezárultával alkotta meg az Országgyûlés. Az egyebek között a parlamenti képviselõk jogállásáról rendelkezõ, a helyi önkormányzati képviselõk és a polgármesterek választásáról szóló, valamint a helyi önkormányzatokat szabályozó törvények igényelték a kisebb mértékû alkotmánymódosításokat, amivel az önkormányzatok mûködésének alkotmányos alapjait teremtette meg.[31] 

Az 1990. szeptember 30-át követõen –az önkormányzati törvények és a választások után – az alkotmányozási láz csillapodni kezdett. Két érdemi alkotmánymódosítás történt, és a parlamenti erõviszonyok tükrében a kormányzat nem gondolhatott az új alkotmány megalkotására, tovább folytatódott az alkotmányos demokrácia építése, korrigálása, a gazdasági és társadalmi rendszerváltozás.[32]

Alkotmányos és közjogi rendszerünk inkább a német illetve a francia-belga úgynevezett kontinentális, mint liberális angolszász rendszerekre emlékeztet. Ugyanakkor a liberálisabb angol rendszer hatása is érzõdik néhány –többnyire az alapjogokra vonatkozó – törvényeken (így a személyes szabadságjogok hangsúlyosabb helyzete), az Alkotmánybíróság természetjogi jellegû döntésein, illetve a parlamenti házszabályokon.

Kimutatható a német megoldások átvétele a parlamenti vegyes választási rendszeren, a kormányválságok elhárítására szolgáló konstruktív bizalmatlansági indítványon. Francia hatásra ismerhetünk az alkotmánybírósági elõzetes normakontrollnál.

Az 1989-es év márciusában-áprilisában született törvények a Nemzeti Kerekasztal elõzetes állásfoglalásainak ismeretében készültek, lettek véglegesítve és kihirdetve. Számtalan kérdésben, alkotmányos intézményben kiegyezéses, konszenzusos közjog jött létre. Ez azonban nem terjedt ki minden területre, befejezetlen maradt a NEKA tárgyalássorozata is, valamint a nagy pártok kispártokra vonatkozó kizárásos magatartása, amely paktum jelleget kölcsönöz az 1989-es Alkotmánynak, érvet adva ezáltal az alkotmányt népszavazás útján megerõsíteni szándékozók kezébe. A konszenzusos alkotmányozási folyamat egyik hozadéka az azóta is tartó állandó jellegû alkotmánymódosítási, öntisztulási folyamat.

Nagyon erõs a kormány általános közjogi pozíciója, felette a politikai nyilvánosság inkább kontroll, mint a parlamenti ellenõrzés, amelynek egész eszközrendszere az eredményt illetõen hatástalan. Ugyancsak hatáskör-túltengésben szenved az Alkotmánybíróság, mert túlpolitizált és ráruházott ereje felemeli a hatalmi ágakhoz.

Az alapjogok tekintetében csak a klasszikus alapjogok (emberi és polgári) jelennek meg, tendencia a gazdasági, a szociális és kulturális jogok leértékelõdése a 90-es évek elején.

II. fejezet

A magyar alkotmányozási folyamat az elsõ szabadon választott Országgyûlés idején 1991 és 1994 között

Az 1990-es önkormányzati választások után lényegében lezárult az alkotmányozás elsõ szakasza, hiszen 1991 és 1994 között összesen 5 alkotmánymódosító törvény született meg. (1. táblázat)[33] Az 1991/LVIII törvény, amely december 1-jén lépett hatályba a Magyar Nemzeti Bankról rendelkezett. A honvédelem, a határõrség és a rendõrség alkotmányos kötelességeit az 1993/CVII. törvény szabályozza.[34]

Négy év –egyebek mellett – éles közjogi vitákkal terhes korszak. Két jelentõs esemény kavarta fel a politikai életet. Az 1990. október 25. és 28-a között lezajlott taxisblokád a frissen kialakult magyar alkotmány(osság) egyik erõpróbáját jelentette, amely a felek közti tárgyalások (Palotás János és Bod Péter Ákos) után az 1991. évi V. törvénnyel (közkegyelem a résztvevõknek) zárult és hárult el. Az egész korszakot végigkísérte a médiaháború is.

Ezeket a közjogi vitákat a politikai elit belsõ konfliktusai és a rendszerváltás gazdasági-politikai-ideológiai (jogi) nehézségei, különbözõségei táplálták.

Az Alkotmánybíróság és a köztársasági elnök szerepe is ekkor mutatkozott és nõtt meg.[35] A viták lezárulásához az utóbbi két intézményen kívül a parlament Házbizottsága, valamint alkotmányügyi és ügyrendi bizottsága is hozzájárult.[36]

A viták egyik fontos következménye, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányozó erõként lépett fel az Országgyûlés helyett, megteremtve a „láthatatlan alkotmány” fogalmát.[37]

Egy adott Alkotmány elemzésénél figyelembe veendõ dolog, hogy képes-e kezelni a politikai, gazdasági, társadalmi életben keletkezõ konfliktusokat, megõrzi e mûködõképességét. Átgondolva az 1990-1994-es évek eseményeit megállapíthatjuk, hogy az 1989-ben megalkotott Alkotmány megõrizte mûködõképességét akár a már említett taxisblokád, a kormányzópárt, az MDF parlamenti frakciójának szétesése, a médiaháború és a miniszterelnök Antall József 1993. év december 12-én bekövetkezett halála kapcsán is. Elmondható, hogy 1993 végére kialakult a teljesnek, modernnek és mûködõképesnek tekinthetõ Alkotmány.

Problémát jelentett viszont, hogy az Országgyûlés tagjainak többsége humán értelmiségi, a politikai életben tapasztalatlanabb volt, és ez megmutatkozott a törvények szakmai színvonalán a politikai kultúra és vita hangnemén, jellegén is.

Ez a közvélemény számára is nyilvánvaló lehetett, ami az 1994-es parlamenti választások eredményein is tükrözõdött. (2. táblázat)

III. fejezet

Az új magyar alkotmány nyomában

[…]

 III. 3. Pártok és választások

Az 1994. évi választásokra készülõ több párt programja is tartalmazta az új alkotmány létrehozásának szükségességét, valamint annak tartalmáról alkotott elképzeléseit. A Független Kisgazda Földmunkás és Polgári Párt (FKgP) kiállt az új alkotmány elkészítése mellett[38], erõs, közvetlenül választott köztársasági elnöki intézményt (prezidenciális rendszer) tartott megfelelõnek. A párt a Szent Korona-tan újraélesztésével közjogi szerepének alkotmányba iktatását kívánta, amit sokan –így én is – túlhaladottnak és talán feleslegesnek is minõsítettek illetve minõsítenek.[39] Érdemes elõre bocsátani, hogy elképzeléseiket megkísérelték teljes mértékben érvényesíteni az alkotmány-elõkészítés során, gondolok például a késõbb bemutatandó dr. Maczó Ágnes által elkészített alkotmánytervezetre.  Szerintük meg kell határozni az „új társadalom képét” is. Szinte a párt megalakulása óta a kétkamarás parlament és a képviselõk visszahívhatóságának bevezetése mellett érvelnek és állnak ki. Terveik közt szerepelt az Alkotmánybíróság szerepének és hatáskörének csökkentése, sõt e szervezet megszüntetése is. Támogatták a halálbüntetés átmeneti visszaállítását.[40]

A Magyar Szocialista Párt (MSZP) azon kívül, hogy az erõs köztársasági elnöki intézmény híve, más alapelvekben nem sokban egyezik a kisgazdák véleményével. Az MSZP szerint az 1989. évtõl a hatályos alkotmány alapján kiépültek a jogállamiság keretei. A következõ évek feladata az alapvetõ intézmények és a köztük lévõ összhang megteremtése.[41] Az állam szerepének csökkentése mellett szükségesnek tartotta a program az állam differenciált feladatvállalását, a gazdasági alkotmányosság kérdésében a vegyes gazdasági struktúra megteremtését. [42] Az ország elõtt álló nehéz idõszak megköveteli a stabil demokratikus berendezkedést, ezért tartották szükségesnek az új alkotmány létrehozását. Ennek középpontjába a szociális jogállam megteremtésének szükségességét állította az MSZP, tartalmának pontos meghatározása mellett. Garantálni akarták a szociális, gazdasági, kulturális jogokat is a polgári és politikai jogok érvényesülése és biztosítása mellett.[43] Az eddigitõl eltérõen a szociális partnerség, az érdekképviseletek önállóságának elismerése és tiszteletben tartása is meg kell, hogy jelenjen nem csak a mindennapi döntéshozatalban, hanem az új alaptörvényben is – tartalmazza a párt programja.[44]

A Szabad Demokraták Szövetsége (SZDSZ) szintén a demokratikus jogállam intézményeinek stabilitását kívánta megvalósítani gyõzelme vagy kormányra kerülése esetén. Szerintük újra kell szövegezni az alaptörvényt, „vagy új, alapelveiben a jelenlegivel megegyezõ, de egységes szerkezetû és kellõképpen kidolgozott alkotmányt kell elfogadni” –áll programjukban.[45]

A rendszerváltás utáni elsõ kormánypárt, a Magyar Demokrata Fórum (MDF) választási programjában új alkotmány elkészítését szorgalmazta. Szintén ezt tûzte ki célul a Kereszténydemokrata Néppárt (KDNP), de emellett szükségesnek tartotta az alaptörvény egyes részeinek azonnali módosítását is. Szûkíteni kell szerintük a kétharmados törvények körét, szükséges a közvetlen köztársasági elnök-választás kimondása. Módosulna az Alkotmánybíróság szerepe és szabályozása, valamint az önkormányzatokkal kapcsolatos alkotmányi részek. [46] Támogatták az MSZP és a FKgP terveiben is szereplõ közvetlen elnökválasztást.[47]

A Fiatal Demokraták Szövetsége (Fidesz) alkotmányozással kapcsolatos elképzelése az új, hosszú távra tervezett alkotmány, amelynek középpontjába a liberalizmus hagyományait követve az egyéni szabadságjogoknak kell kerülniük. Egykamarás, de harmadával csökkentett létszámú parlamentet képzeltek el. Az új alaptörvényben kívánták rendezni a kormány, illetve annak tagjai lemondásának, lemondatásának kérdését, az állami gazdálkodás és költségvetés felhasználásának elveit, a bírói függetlenség garantálását, az ügyészség kormány alá rendelését.[48]

III. 4. Választások és várakozások, az elõkészítõ munka elsõ lépései

Az 1994 májusában megtartott parlamenti választás az újkori Magyarország történetében eddig még nem tapasztalt eredményre vezetett.  A szavazópolgárok több mint egyharmadának szavazatával ugyanis –demokratikus választásokon – elsõként nyert baloldali párt választásokat, ráadásul lehetségessé vált, hogy a leendõ kormány minõsített többséggel rendelkezhet az Országgyûlésben. Bár a Magyar Szocialista Párt az 54%-os parlamenti többségével egyedül is képes lett volna kormányozni, mégis tárgyalásokat kezdett és megállapodásra jutott a második helyen végzett Szabad Demokraták Szövetségével. A választások és a kormányalakító tárgyalások befejeztével remény látszott arra, hogy a két párt képes lesz az új alkotmányhoz vezetõ folyamatot végigvinni, sõt felmerült annak lehetõsége is, hogy a kormánypártok „egyedül” fogják az új Alkotmányt létrehozni, hiszen ehhez elég volt a kétharmados többség.

 A kormányalakító tárgyalások lezárulta után 1994 júliusában a kormányprogramot az Országgyûlés megszavazta, majd megalakult a kormány. A kormányprogramban az egyik kiemelten kezelt kérdés az új alkotmány megalkotása volt.[49] Ötpárti egyetértés alakult ki a program azon alaptételét illetõen, hogy az új alaptörvény a jelenlegi, a hatályos Alkotmány fõbb elveire kell, hogy épüljön.[50] A kormány szándéka szerint „a politikai átalakulás lezárására, társadalmi konszenzusra törekedve és a szilárd alkotmányosság megteremtése érdekében” szükséges az alkotmány létrehozása. Elképzelésük szerint 1995. második félévében széles körû társadalmi és szakmai vita után fogadták volna el, és népszavazással erõsítették volna meg az új alaptörvényt. A hazai és a nemzetközi modern jogtudomány és államfejlõdés eredményeit és tapasztalatait is felhasználó elõkészítõ szakmai és politikai munka koordinálására 27-tagú, az igazságügyminiszter által vezetett Alkotmány-elõkészítõ Bizottság megválasztását javasolta a kormányprogram. Ez tartalmazta azokat az elvárásokat, követelményeket is, amelyeket az új alkotmánynak magában kell foglalnia. Ezek közé tartozott a jogállamiság erõsítése, az emberi és polgári jogok garantálása éppúgy, mint a gazdaság és közpénzkezelés rendszerének alkotmányos szabályozása, vagy az alaptörvény stabilitásának biztosítása.[51] Ezzel lényegében a két párt lemondott arról a lehetõségrõl, hogy maguk alkossák meg az új alaptörvényt, széles, társadalmi megegyezésre épülõ alkotmányozási folyamat mellett tettek hitet.

A kormányprogram elfogadása után megkezdõdött az alaptörvény egyes rendelkezéseinek módosítása is. Ezekhez a módosításokhoz nem kellett az ellenzék egyik pártjának a támogató szavazata sem, hiszen a kormány igen nagy arányú, 72%-os többséggel rendelkezett.  Ilyen parlamenti háttérrel rendelkezve került sor ebben az évben –az ellenzék elutasítása mellett – a helyi önkormányzati törvény módosításához szükséges alkotmánymódosításra is. Az 1994. évi LXI. törvény rendelkezett a képviselõk és a polgármesterek megbízatási idejérõl, valamint az utóbbiak közvetlen megválasztásáról nagyobb településeken is (amely szerintem tovább növelte a közvetlen érdekérvényesítés és a vidéken erõs pártok lehetõségét helyi szinten is). Az ez évi LXXXIII. törvény tartalmazta az országgyûlési biztosok feladat- és hatáskörével kapcsolatos pontosításokat. Az Alkotmánybíróság létszámának 15-rõl 11-re való csökkentését az 1994. évi LXXIV. törvénnyel valósították meg.[52]

A nyár folyamán elkezdõdtek az érdemi közéleti és szakmai viták, az alkotmányról. Kezdetben meglepõ, vagy nem is meglepõ módon a legfontosabb kérdésként az új alkotmány megalkotásának szükségessége merült fel. Ezt az ellenzéki pártok által kezdeményezett vitát a szakmai élet egy részének óvatosságra, megfontolásra felhívó magatartása is támogatta. Fontos része volt a megbeszéléseknek az alkotmányozásban résztvevõ intézmények, személyek köre, annak mikéntje. Félõ volt a kirekesztés lehetõsége, ami késõbb nem valósult meg.[53] A szakma és a politikai élet résztvevõit nagyban befolyásolta Kukorelli István augusztusban megjelent írása.[54]

A kormányzópártok naivitását mutatja a 2078/1994 (VIII. 29) kormányhatározat, amely egy éves alkotmányozási folyamattal tervezõ részletes feladattervet írt elõ, kialakította az alkotmányozás kormányzati feltételeit.[55] Megalakult az Igazságügyi Minisztériumon belül az Alkotmányelõkészítõ Titkárság, Lakatos László miniszteri biztos vezetésével[56], felkérést kapott a szakmai-tudományos munkák összehangolására az Magyar Tudományos Akadémia Állam- és Jogtudományi Intézete.[57]

Õsztõl a politikai viták a lényeges elméleti és tartalmi kérdésekrõl szóltak. Ilyen volt az ellenzék által felvetett közjogi garanciák kérdése, amelyek megléte esetén hajlandónak mutatkoztak a kormány konszenzuskészségét komolyan venni. A Salamon László által részletesen megfogalmazott biztosítékok közé tartozott, hogy a koalíció csak kivételes esetekben fogja az új alkotmány megalkotásáig az alkotmányt módosítani, valamint az új alaptörvényt négyötödös többséggel fogadja el az Országgyûlés. Úgy gondolta, hogy az új alkotmányt az 1998-ban megválasztott parlamentnek is el kellene fogadni és elképzelhetõnek tartotta a népszavazásos megerõsítést is.[58] Utólag elmondható –ismerve az 1998-as választások végeredményét és az azóta eltelt idõszak eseményeit – nehéz elképzelni, hogy sikerülne most az elõzõ idõszakban elkészült új alkotmány újbóli elfogadtatása.

Az intézet valamint a minisztérium munkája és a politikai viták elsõ eredményeként 1995 februárjában két alkotmánykoncepció készült el. Az egyik a Magyar Tudományos Akadémia Állam- és Jogtudományi Intézete és Bragyova András tudományos munkatárs nevével fémjelzett tervezet, a másik az Igazságügyi Minisztérium nyolcfõs tanácsadó testülete által készített koncepció Somogyvári István szerkesztésében.[59]

A minisztériumi tervezet abban a reményben készült, hogy ez válhat majd a kormány hivatalos koncepciójává. „A Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási koncepciója, elõzetes szakmai munkaanyag” címet viselõ mû tartalma a kormányprogramban rögzített keretek között mozgott.[60]  Részletesebb elemzése a következõ alfejezetben történik. 

A kormány március 30-ai ülésén vitatta meg a minisztériumi projektumot és tudomásul véve az igazságügyminiszter tájékoztatóját, a 2090/1995 (IV.4)-es számú kormányhatározatban rendelkezett a további teendõkrõl. A határozat szerint 1995. július 31-ig mind a szakmai-tudományos, mind a civil szervezetekkel egyeztetni kell ezeket a koncepciókat, meg kell ismertetni ezeket a társadalommal.[61]

A határozatban szereplõ összes feladatnak eleget tett a minisztérium.  A megadott határidõn belül sikerült az elõírtnál sokkal szélesebb körben egyeztetést végrehajtani. A koncepció teljes terjedelmében a Magyar Hírlap június 2-i, valamint a KÓDEXPRESSZ július 27-i különszáma közölte, lehetõvé téve a szélesebb közvélemény elõtt annak megismerését.[62]

A kormánypártok az alkotmány megváltoztatását az 1995. május 4-i megállapodással, moratóriummal gátolták. Ezt egyfajta politikai gesztusként vállalták jelezve, hogy kétharmados parlamenti többségüket az alkotmányos berendezkedés megváltoztatására nem kívánják felhasználni.[63]

III. 5. Az elsõ tervezetek

A kormányprogram által megszabott kereteket figyelembe vevõ minisztériumi tervezet alkotói szakmailag tisztességesen jártak el. Egy-egy alkotmányos témakört vagy szervezetet szabályozó résznél röviden rögzítették és elemezték a lehetséges alternatívákat, majd a saját javaslatukat, az általuk preferált módozatot hangsúlyozták ki. Az így kialakult szöveg koherens, egységes szemléletet és rendszert alkotott. Fontos hangsúlyt kapott a korábbi alkotmányozási folyamat során sem szabályozott kérdések, valamint törekedtek a szerkezeti hibák és pontatlan megfogalmazások kijavítására.[64]

 Az elképzelt majdani alaptörvény Preambuluma a békés politikai rendszerváltás lezáródását és az új fejlõdés iránti nyitottságot, valamint a történelmi hagyományt, továbbá az alkotmányfejlõdés egyetemes értékeire való utalást és elkötelezettséget hangsúlyozza. A tervezet az elsõ részben határozza meg Magyarország független, demokratikus, szociális jogállami jellegét, köztársasági államformáját és az alkotmányos alapértékeket. A szociális jelleg a társadalmi szolidaritásra, az emberekért érzett felelõsségre, a hátrányos helyzetûekrõl való megfelelõ gondoskodásra utal.[65] Észrevehetõ ebben a meghatározásban a vezetõ kormánypárt által felvállalt szociáldemokrata értékrend néhány jellemzõje. Az általános elõírásokon belül rendelkezne még az állam területi beosztásáról, az állampolgárságról, a nemzeti jelképekrõl, az erõszakos hatalomgyakorlás tilalmáról, a külpolitika elveirõl, a nemzetközi szerzõdésekrõl, a rendeltetésszerû joggyakorlás elvérõl.

A liberalizmus elemei találhatók meg az alapvetõ jogok felsorolását tartalmazó külön fejezetben. A harmadik részben kerül sor az állam intézményeinek, így az egykamarás Országgyûlésnek, a köztársasági elnöknek, a módosított lehetõségekkel rendelkezõ kormánynak és közigazgatásnak, a fegyveres erõknek (a honvédelem, a közrend és a közbiztonság biztosításából eredõ) feladat-, jog- és hatáskörének meghatározása, azok pontos elkülönítése.[66] Elképzelésük szerint a kormány egy parlamenti ellenõrzés alatt álló, önállóan mûködõ szervezetté alakul. Nem változna alapvetõen a választójogi rendszer sem, így a konstruktív bizalmatlansági indítvány és a vegyes választási modell. Csökkenne viszont a minõsített többséggel (kétharmados) hozandó törvények köre.[67] A társadalmi vitában azonban felvetõdött, hogy nincs a választójogot és a választási rendszert szabályozó külön fejezet.[68]

Az új elképzelés szerint három lehetõség van a köztársasági elnök megválasztására. Az önálló hatalmi jogosítványokkal rendelkezõ, semleges, kiegyenlítõ szerepet játszó államfõt vagy közvetlen, vagy közvetett módon választanák meg. A közvetett választás történhet elnökválasztó gyûlés, vagy az Országgyûlés által. Sor kerülne még a különleges helyzetek (védelmi helyzet, szükségállapot, katasztrófahelyzet) szabályozására is. Itt kapott helyet az állami pénzügyekrõl szóló hatodik fejezet, továbbá az igazságszolgáltatás, az önkormányzatok, valamint a Gazdasági és Szociális Tanács mûködésének szabályozása. Az utóbbi mellett új elemként felállna az Országos Igazságszolgáltatási Tanács is.[69] Ez az alapvetõ jogok és kötelességek megváltozott rendszerével együtt (többek között formainak tûnõ változásként ezek az alkotmány elejére kerültek volna) az olasz-francia modellt tükrözte.[70]

Az intézet felkérésére Bragyova András is elkészítette elõzetes koncepcióját azzal a céllal, hogy az az új alkotmányról szóló viták egyik kiindulópontjaként szolgáljon. Ennek a szerkezete kis mértékben különbözik a már említett minisztériumitól. A bevezetõ után öt helyett nyolc rész következik, új részben kapott helyet a jogrendszer alkotmányos szabályozása, külön fejezet a „rendkívüli alkotmány” (krízishelyzetek, rendkívüli állapot). Eltérne az egyes részek elnevezése, tagolódása is. Az elsõ rész például –bár nem ezt a címet viseli – általános rendelkezéseket tartalmazna, ám ez nem egyezik meg a minisztériumi tervezettel. Itt kapna helyet ugyanis az állami szuverenitás és az állam jellegének meghatározása, ennek alkotmányos kifejezése, valamint az állam célja az alkotmányban.  Az alkotmányos jogok címet viselõ harmadik részen belül a három fejezet az általános kérdéseket, a jogok katalógusát és ennek funkcióját, valamint az ezzel összefüggõ egyéb alkotmányos kérdéseket szabályozza.[71]

Az egyes részek, témák, fejezetek sorrendje egyben jelzi ezek prioritását az alkotmányozó szempontjából. Így, míg az elõbb említett két tervezet a jogokat tartalmazó részeket az alaptörvény elején helyezné el, az (általam nem részletezett) 1995. augusztus 26-i kisgazdapárti tervezetben például az utolsó részben kapna helyet.

III. 6. Az Országgyûlés alkotmány-elõkészítõ munkája

A pártok lényegében az új alkotmány szükségességében értettek egyet, annak tartalmában, megalkotási módjában, ütemezésében lényeges eltérések mutatkoztak.[72]  Az ötpárti megállapodás alapján, május 30-án elfogadott 1995. évi LXIV. törvény úgy módosította az Alkotmányt, hogy az új alkotmány elõkészítésének részletes szabályairól szóló országgyûlési határozat, tehát nem magának az új alkotmánynak az elfogadásához (bár ezt tévesen és sokan így értelmezték) a képviselõk négyötödének szavazata szükséges. Az Országgyûlés június 13-án módosította a Házszabályt is a 62/1995. (VI.17.) OGY határozattal, megalkotva ezzel az alkotmány-elõkészítés szabályait is.[73]

A módosított Házszabály szerint a felállítandó Alkotmány-elõkészítõ Bizottság feladata az új alkotmány kidolgozása, az alkotmánytörvény-javaslat parlamenti elõterjesztése, vagyis az érdemi munka. A nyilvánosság további kizárását jelentette az alkotmányozási folyamatból, hogy az üléseken –amelyek zártak – a pártok, a bizottság tagjai, az elnök, a meghívott szakértõk, továbbá tanácskozási joggal a kormány képviselõje (általában az igazságügyminiszter) vehetett csak részt.

 Az Alkotmány-elõkészítõ Bizottság tagjait az 1995. június 17-én elfogadott 63/1995. OGY határozattal választotta meg, meghatározta, hogy a szabályozási elveket legkésõbb 1995. december 31-ig, valamint ennek elfogadása utáni kilenc hónapon belül az alkotmányról szóló törvényjavaslatot, vagyis a normaszöveget elõ kell terjeszteni. A bizottság tagja lett Avarkeszi Dezsõ, Bihari Mihály, Csákabonyi Balázs, Csizmadia László az MSZP, Dornbach Alajos, Hack Péter, Hankó Faragó Miklós, Szigethy István az SZDSZ részérõl. Az ellenzéki pártokat képviselte Balsai István, Kónya Imre, Kutrucz Katalin, Salamon László (MDF), Homoki János, Nagyné Maczó Ágnes, K. Csontos Miklós, Torgyán József (FKgP), Gáspár Miklós, Isépy Tamás, Rubovszky György, Varga László (KDNP), Áder János, Deutsch Tamás, Szájer József, Trombitás Zoltán (Fidesz).[74]

III. 7. További tervezetek, szakértõi anyagok

A tudományos, szakmai közvélemény lényegében 1995 elejére felkészült az alkotmányozásra.[75] Elkészültek és a bizottság tagjai számára hozzáférhetõvé váltak az Igazságügy Minisztérium, valamint az MTA Állam- és Jogtudományi Intézete megrendelésére készült alapozó tanulmányok, Bragyova András alkotmány-koncepciója, a minisztérium tervezete, az ezekhez beérkezett reflexiók, észrevételek, Kukorelli István és a Független Jogász Fórum koncepciója. Az 1990 óta készült alkotmány-tervezetek, így többek között az 1990. május 8-i igazságügy minisztériumi tervezet (Kulcsár Kálmán, Somogyvári István), Sajó András[76], Pokol Béla, G. Nagyné Maczó Ágnes (FKgP) és Varga László (KDNP) képviselõk koncepciója is a bizottság rendelkezésére állt.

G. Nagyné dr. Maczó Ágnes, az Országgyûlés és a FKgP alelnöke április elsõ hetében nyújtotta be férjével közösen készített alkotmány-tervezetét.[77] Néhány mondatban szeretnék kitérni ennek a koncepciónak a tárgyalására, hiszen ebben mutatható ki legtisztábban –kissé már tudománytalan minõsítéssel – a jobboldali ideológia.

Az elõzõ elképzelésekkel szemben a preambulum (a bevezetõ) lényegében a történelmi múlt dicsõ és szomorú emlékeit tartalmazza, olyan minõsítésekkel, amelyek szerintem nem valók egy alkotmányba, például ez a mondata: „1526 után… különbözõ hatalmak gyarmati elnyomása alatt sínylõdött [a magyar nép]”. A múltbatekintés mellett többször is kifejezésre jut az emberi jogok, a nemzeti szuverenitás, a demokrácia kinyilvánítása, valamint az alkotmány célja is.

A legelsõ fejezet a szuverenitás szabályozásáról szól. Tartalmazza az államformát (Köztársaság), a fõvárost (Budapest), a nemzeti jelképeket. Újdonság, hogy az ország zászlaja, az eddigi piros-fehér-zöld egyenlõ szélességû vízszintes sáv mellett tartalmazza a Magyar Köztársaság koronás kiscímerét is. Az egész alkotmány-tervezetre jellemzõ a Szent korona-tan újjáéledése. Erre példa a fejezet 5.§-a, amely a szuverenitás megtestesítõjét látja az Országházban elhelyezendõ diadémban. Hangsúlyozottabbá válna a közvetlen demokrácia, mint a nemzet (nem a népé, mint a hatályos alaptörvényben) önrendelkezésének (nem népszuverenitásának) gyakorlata. Nem hangsúlyos a más államokkal való békés és erõszakmentes együttmûködésre, kapcsolatra való törekvés, bár a XI. fejezetben („Fegyveres erõk”) lemond minden háborúról és fegyveres erõrõl az ország (ld. késõbb). Az alapjogokról rendelkezõ második fejezetben említés történik olyan eddig vitatott és meg nem oldott kérdés megoldására, mint hogy az élet a születéstõl vagy a fogantatástól kezdõdik-e el. Ez a tervezet a fogantatástól tekinti a születendõ gyermeket jogalanynak. 

A választási törvény helyett a választójog szabályozása is ebben a fejezetben (31. §) történik meg. Ez kisebbfajta korlátozást jelentene, hiszen tíz éve kizárólag magyar állampolgárságú, nagykorú személy lenne választható, illetve legalább öt éve magyar állampolgár kapna választójogot; politikai pártok, szervezetek is alakíthatóak, azonban az utóbbi jogok rendkívüli állapot esetén korlátozhatóak. Ez véleményem szerint így nem megfelelõ, szûkítené az aktív és passzív választójogot, valamint széles lehetõséget biztosítana az államnak rendkívüli helyzetben, ami könnyen kihasználható, visszaélésekre adna lehetõséget. A szociális biztonsághoz való jogot is garantálná a tervezet, azonban ez a jog is korlátozható szükségállapot, rendkívüli állapot idején.   

A köztársasági elnök jog-, feladat- és hatáskörét szabályozó harmadik fejezetben az államfõt közvetlen, titkos, egyenlõ és általános választójoggal választják meg. Tartalmazza az alkotmány-koncepció az államfõ hivatalbalépésekor (a tervezet szerint október 23-án déli 12 órakor) leteendõ eskü szövegét is, ami szerintem nem az alaptörvényben kellene, hogy helyet kapjon. Az esküben ismét a nemzet és az azt megtestesítõ szent korona kap hangsúlyos szerepet.

Kérdésként merülhet fel, hogy ha az államfõt közvetlenül a nép (a nemzet) választja, akkor több jogot kell-e kapnia? Maczó Ágnes erre a kérdésre a tervezetben határozott nem-mel felel. Új jogosítványként azonban bármikor feloszlathatja az Országgyûlést. Növekedne a kül- és biztonságpolitikában is a szerepe, valamint intézkedéseihez nem kell miniszteri ellenjegyzés.

Az Országgyûlés szerepérõl szóló rendelkezések (IV. fejezet) nincsenek helyesen szabályozva, megtalálhatók feleslegesnek tûnõ szabályozások (eskü szövege), vagy olyan vitatott kérdések, mint a polgármester képviselõségének tilalma, illetve a képviselõk visszahívhatóságának bevezetése.. A következõ fejezet, „a bírói hatalom” címet viseli. Ez a fejezet az egyetlen, amelynek szinte mindegyik paragrafusát elfogadhatónak tartom, bár tudom, hogy nincs meg a megfelelõ képesítésem, valamint tapasztalatom ennek eldöntésére.

Külön fejezetben szabályozza az államháztartást, a helyi önkormányzatokat, az Alkotmánybíróságot, a jogalkotás menetét, a fegyveres erõket.

A záró rendelkezésekben kerül sor a hadiállapot, szükség-, és rendkívüli állapot kinyilvánításának, és ekkor teendõ néhány intézkedés (Államtanács létrehozása) szabályozására, az alkotmány módosításáról és az új alkotmány létrehozásának módjáról, illetve végrehajtásáról.[78]

Ez az alkotmány (normaszöveg), egy kissé már túlhaladott elveken nyugvó Magyarországot képzel el, és építene ki.

III. 8. Az elsõ eredmények

A bizottság 18 ülésén fokozatosan közeledtek az álláspontok, olyannyira, hogy elkészítették (a bizottság Titkársága segítségével) a koncepciótervezet egységes szövegét. A parlamenti képviselõcsoportok beérkezett észrevételei és további egyeztetések után 1996. március 28-án nyújtotta be az Alkotmány-elõkészítõ Bizottság H/2252. szám alatt a Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveirõl szóló országgyûlési határozati javaslatot. Április elsõ napján öt országos politikai napilap közölte a koncepció tervezetét, várva az olvasók véleményét, amelyre közel nyolcszáz észrevétel érkezett be. Így sikerült bekapcsolni a közvéleményt az alkotmányozási folyamatba.

A koncepció természetesen konszenzus eredményeképpen jött létre. Megfigyelhetõ, hogy a kormánykoalíció pártjai ezt tudomásul vették[79], míg az ellenzéki pártok képviselõi fenntartásaikat hangsúlyozták, sokszor ellentmondó nyilatkozatokat tettek. Érdekes módon Horn Gyula miniszterelnök sem volt megelégedve a koncepciótervezettel, ami a késõbbi történéseket is meghatározta. Folyamatos érdek- és véleménykülönbség állt fenn a civil szervezetek és a bizottság között az elõbbieknek az alkotmányozási folyamatban való részvételének kérdésében. Három szervezet, a Független Jogász Fórum, a Társadalmi Érdekegyeztetõ Tanács és a Társadalmi Egyesülések Szövetsége vezetésével Alkotmány-elõkészítõ Társadalmi Bizottságot hozott létre. Céljuk a társadalmi szervezetek bekapcsolódásának elõsegítése volt. Az Országgyûlés véleményezõi jogosultságot kívánt biztosítani a civil szervezetek számára. A társadalmi bizottság erõteljes bírálatot mondott a nyilvánosságra hozott koncepciótervezetrõl.[80] Fõ vádként szerepelt az elitalkotmányozás, vagyis, hogy a hat parlamenti párt tudatosan zárja ki az alkotmányozásból a civil szervezeteket, illetve szorítja vissza a közvetlen demokrácia intézményeit. Kinyilvánítják, hogy egy esetleges népszavazáson le fogják szavazni az alkotmány-tervezetet.[81]    

A társadalmi vita során még elhangzott: a koncepció nem foglalkozik a civil társadalommal, valamint nem tárgyalja pontosan az érdekegyeztetés rendszerét sem.[82]

A tervezet „általános rendelkezések” címet viselõ 3. illetve az 5. bekezdése foglalkozik az állam felelõsségvállalásával a határokon kívül élõ magyarság jogainak védelmében, illetve a külföldön élõ magyar állampolgárok választójogával.[83] Somodi István, a Magyarok Világszövetségének nevében fejtette ki ezirányú véleményét, állást foglalva ezek, valamint az alkotmányozás elhalasztása, a kétkamarás országgyûlés, a nemzeti érdek hangsúlyozása mellett.[84] Samu Mihály is kívánatosnak tartaná az „elüldözött”, külföldön élõ magyar állampolgárok választhatóságának biztosítását, amellyel a szülõföldhöz való kötõdésüket értékelnénk.[85] A választójog ilyetén kiterjesztése azonban jogegyenlõségi aggályokat vethet fel azokkal a Magyarországon élõ állampolgárokkal szemben, akik hozzájárulnak a közterhekhez, és részvételükkel a választásokon saját képviselõikrõl és így sorsuk alakítóiról döntenek. Támogatható viszont az a javaslatban is megjelenõ vélemény, hogy a Magyarországon élõ, de a választások napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok érvényesíthetik választójogukat.[86]

Ez az alkotmánykoncepció az állam szociális jellegének deklarálása (I. rész 1. bekezdés) mellett erõteljesen megnövelte a szociális jogok körét is, amelyet a konzervatívnak mondott ellenzék és értelmiség erõsen vitatott. 

Az emberi és állampolgári jogokat a II. rész elsõ fejezete tartalmazza, ami a korábbi tervezetekhez képest tartalmazná az ingyenes közoktatáshoz való jogot, valamint a közérdekû információhoz jutás lehetõségét is. Állami kötelezettségvállalásként és nem alanyi jogként kerülne rögzítésre a munkához való jog biztosítása, ami magában foglalná például a méltányos munkabérhez, az egyenlõ munkafeltételekhez és a biztonságos és egészséges munkakörülményekhez való jogot is. A deklarált szociális jogok körébe tartozik még a munkaidõ ésszerû korlátozásához, a rendszeres, fizetett szabadsághoz való jog, az egészségkárosodottak és fogyatékosok különleges védelme, a pihenéshez, a szabadidõhöz, valamint a szociális biztonsághoz és ellátáshoz való jog biztosítása (1. fejezet, g.) pontja)[87]. Az ellenzõk kifogásolták, hogy a szociális jogok ilyen bõvítése erõsen növelné az Alkotmánybíróság beleszólási lehetõségét a gazdaságpolitika alakításába.[88]

A szerkezeti elrendezéssel kapcsolatban felvethetõ, hogy a nemzetközi emberi jogi deklarációkban használatos elrendezést kellene követni, amely az átláthatóságot biztosítaná. Külön alfejezetben szerepelhetnének az emberi jogokat, a közéleti politikai részvételt és a hozzá kapcsolódó jogosultságokat tartalmazó rendelkezések, valamint egy másik alfejezetben a gazdasági, a szociális és kulturális alapjogok.[89]

 „A jogok alkotmányos biztosítékai” címet viselõ 3. fejezetben e jogok bírói úton történõ érvényesíthetõségének lehetõségét is szükségesnek tartotta a koncepció. „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy emberi és állampolgári jogainak megsértése esetén a bírósághoz forduljon, ha megsértett jogai alanyi jogok.”[90] Ellenvélemények szerint a szabályozás így lehetõvé tenné, hogy a munkanélküliek a bírósághoz fordulva követeljenek munkát, valamint a dolgozók saját munkaidejük ésszerû korlátozását. Az Alkotmánybíróság pedig minden esetben alkotmányellenes mulasztást állapítana meg, ha egy jogszabály nem garantálja ezt a fellebbviteli jogot.[91] Ez azonban nem fordulhat elõ, hiszen azért is emeltem ki, hogy nem alapjogként határozták meg ezeket a jogokat, mert a tervezet idézett része alapján az emberi és állampolgári jogok megsértése esetén csak abban az esetben járhat el a bíróság, ha a megsértett jogok alanyi jognak minõsülnek.

Szükséges átgondolni, hogy a mai magyar gazdaság képes-e biztosítani ezeket a szociális jogokat, valamint, hogy ez alapján az 1995-ös stabilizációs törvénycsomag egyetlen paragrafusa sem állta volna ki az alkotmányossági felülvizsgálat próbáját. Úgy gondolom azonban, hogy a határozati javaslat alapján elkészítendõ normaszövegben ezeket a problémákat sikerült volna megoldani.

A koncepció igyekszik elejét venni a populizmus térhódításának azzal, hogy – a kisgazdapárt ilyen irányú javaslatait elutasítva – csökkentette a népszavazás jelentõségét.

Nem változna lényegesen az állami intézményrendszer szerepe. Alapvetõ változás nem, kisebb korrekciók azonban történtek az államfõvel kapcsolatban, ilyen a törvénykezdeményezési jogának megszüntetése, valamint a rendkívüli helyzet (szükségállapot, rendkívüli állapot, parlament akadályoztatása) esetén felállítandó Honvédelmi Tanácsnak nem lenne tagja. A koncepció szerint az Országgyûlés továbbra is egykamarás, a választási rendszer vegyes maradna, erõteljesebbé válna a parlament ellenõrzése a kormány felett.[92]  Az alkotmányozás és új alkotmány-koncepció egyik vitás kérdése a megyék szerepéhez kapcsolódik. A IV. részének 7. fejezete –amelyhez több módosító indítvány is érkezett – foglalkozik az önkormányzatisággal, az önkormányzatokkal.

Szükséges lenne továbbá az átláthatóság elérése érdekében a szerkezetileg pontosabb tagolás, a különbözõ önkormányzati formák (területi, köztestületi, nemzeti és etnikai, egyesülési jog alapján létrejövõ egyéb társadalmi szervezetek önkormányzatai) szabályozásainak elkülönítése.[93]

III. 9. Az alkotmányozási konszenzus vége, a koncepció sorsa

Az elkészült határozati javaslat felvetette annak lehetõségét, hogy végre megszületik a már így is késésben lévõ alkotmány. Ezek a remények azonban néhány hónapon belül elillantak.

Ha megnézzük az Alkotmány-elõkészítõ Bizottság ülésein a frakció szerinti részvételt 1995-1998. március 16-áig, akkor azt látjuk, hogy a FKgP az ülések 33%-án, míg az MSZP az ülések 75,3%-án képviseltette magát[94], a kisgazdák alacsony részvétele indokolható a már említett kivonulással, a részvétel megtagadásával.

Az észrevételek beérkezése és feldolgozása után került sor a tervezet parlamenti vitájára. Kormánypárti képviselõk történelmi jelentõségûnek, szakmailag megalapozottnak minõsítették a tervezetet, ellenzékiek szerint azonban rossz, ráadásul nem lesz elegendõ idõ a társadalmi vitára és a részletek tisztázására sem, ami szerintük azt a veszélyt rejti magában, hogy a kormánytöbbség a maga akaratát próbálja majd keresztülerõltetni az Országgyûlésen. Ezért javasolta a két kormánypárt, hogy a negyvenórás vitában fele-fele alapon osszák meg az idõkeretet a kormánypártok és az ellenzék között. Önkorlátozást jelentett, hogy a többség az ellenzéki pártokkal való elõzetes egyeztetés nélkül nem nyújtja be az új tervezetet az Országgyûlés elé.

Újabb leküzdendõ akadályt jelentett az MDF-bõl kivált képviselõk által megalakított új (parlamenti) párt, a Magyar Demokrata Néppárt helyzete. Az Országgyûlés által korábban módosított Házszabálya szerint a bizottság munkájában csak azok a képviselõcsoportok vehetnek részt, amelyek indultak az 1994. évi választásokon.[95] Miután Kónya Imre, Kutrucz Katalin az MDNP-be lépett, Salamon László pedig független képviselõ lett [96], tehát elhagyták az MDF a frakcióját, elvesztették bizottsági tagságukat.  Az MDF nemsokára kijelölte új képviselõit, és a hét parlamenti párt megállapodott, hogy az új pártnak is biztosítani fogják a részvételt az alkotmányozási folyamatban, ezért módosítani fogják a Házszabályt, úgy, hogy továbbra is öt párt egyetértése és jelenléte kelljen a döntésekhez.[97] Erre júniusban és decemberben történt kísérlet, azonban a négyötödös döntéshez mindkétszer hiányzott néhány szavazat, az MDF több képviselõje ugyanis „tévedésbõl rossz gombot nyomott meg” (Lezsák Sándor). [98] 

A bizottság munkáját befolyásolta az MDNP képviselõinek távolmaradása. Az elfogadott 93-nál (ami az összes 22%-át tette ki, ami nem túl rossz arány) sokkal több módosító indítványt, javaslatot fogadott volna el a bizottság, ha nem kellett volna minden döntéshez egyhangú szavazat.

A bizottság által támogatott módosítások az emberi jogokról szóló rész bõvítését, kiegészítését érintették. Bekerült továbbá a késõbbi törvényhozói munkát befolyásoló elv, a külföldön élõ magyar állampolgárok választójogáról és a honvédelmi kötelezettségrõl. A 62/1995 (VI.17) OGY határozatnak megfelelõen az Országgyûlés egy csomagban szavazott június 27-én az Alkotmány-elõkészítõ Bizottság által támogatott 93 módosító indítványról[99], míg a zárószavazás július 3-ára volt kitûzve.

A tervezetet támogató szavazatok száma ugyanis a szavazatjelzõ táblán a szükséges 257 szavazat helyett 252 jelent meg. A javaslatot öten nem szavazták meg, 22-en tartózkodtak, Tölgyessy Péter (akkor még SZDSZ politikus) tartózkodott. Érthetõ, ha mind a képviselõk, mind az eddigi alkotmányozási folyamatban résztvevõ szakértõk, valamint az érdeklõdõ állampolgárok részérõl értetlenség és felháborodás mutatkozott. Pusztay Erzsébet például a szavazási eredmény kihirdetésekor a következõ megjegyzést tette: „Tökéletes! Brávó! A kormánypártok kinyírták az alkotmányt!”. Az MSZP „mezei” képviselõi arra hivatkoztak, hogy a tervezetbõl kimaradtak azok a valóban baloldali értékeket képviselõ elvek, jogok, amelyek a párt számára fontosak, tehát az elõzetes egy év tárgyalásai és kompromisszumai eltüntették azokat az elveket, amelyek érvényesítésére és képviselésére a párt létrejött. Nem sikerült tehát az MSZP tárgyalódelegációjának, bizottsági tagjainak ezeket „megvédeni” és képviselni, a parlamenti többség ellenére sem.[100] Ezt a véleményt erõsítette meg és egészítette ki Horn Gyula miniszterelnök nyilatkozata a Népszabadság 1996. július 11-i számában.[101] Czúcz Ottó alkotmányjogász az elutasítás okait elemezve a szociális jogok elégtelen szabályozását nevezte meg egyik fõ indokként az érdekegyeztetési szabályozások hiányosságai, a köztársasági elnök hatáskörének szûkítése, vagy a kétkamarás parlament megteremtésének hiánya mellett.[102]

Nem lehet azonban egyértelmûen az MSZP rovására írni a kudarcot, a szavazati lista átvizsgálása után ugyanis megállapítható, hogy az ellenzéki képviselõcsoport tagjai kis számban jelentek meg a szavazáson, így távollétük „nem” voksot jelentett.[103]       

 Az alkotmányozás elvesztette elsõ csatáját. Ekkor még nem lehetett tudni, hogy a háború is elveszett.

III. 10. A második forduló

A kudarc után elkezdõdött az újabb forduló, újra feltûrték az ingek ujját. A remény még élt mindenkiben, Salamon László 1996 augusztusában például így nyilatkozott: „Nagy kára lenne az országnak – és az ellenzéknek egyaránt –, ha a napi politika rövidlátó módon bölcsõjében fojtaná meg a konszenzusos alkotmányozás ügyét.”[104] Az MSZP átgondolva az eddigi alkotmányozás folyamatát, a párt álláspontjának meghatározására Vastagh Pál vezetésével öt fõbõl álló bizottságot hozott létre. A testület munkájának és a belsõ viták hatására a párt az állam szociális jellegének kinyilvánítását, a társadalmi-gazdasági érdekegyeztetés intézményének rögzítését, a pihenéshez való jog alanyi jogként való szabályozását javasolta új elemként az alkotmányjavaslatba felvenni.

Október 31-én készült el az új alkotmány-tervezet, amelyet H/3358. szám alatt nyújtottak be a parlamentnek. A november 20-a és december 4-e között lezajlott parlamenti vita szinte semmiben sem különbözött a fél évvel azelõttitõl, új érvek és szempontok nem merültek fel a vitában felszólalók beszédeiben. Félszáz módosító javaslat érkezett az Alkotmány-elõkészítõ Bizottsághoz, ezek közül hatot tudott támogatni. Ezek közül az egyik figyelemreméltó, hogy a preambulumban utalás történik a magyar Szentkoronára, mint történelmünk, történelmi hagyományunk részére.

A módosító javaslatokat az Országgyûlés meggyõzõ többséggel szavazta meg december 10-én, majd egy hét múlva sor került a zárószavazásra is, a szavazás eredményeképpen megszületett a Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveirõl szóló 119/1996. (XII. 21.) országgyûlési határozat. Nagy nehézségek után és sok év munkájának eredményeképpen megtörtént az elsõ lépés az új alkotmány létrehozása felé. A politikai erõk és az érdeklõdõ állampolgárok és szakemberek elõtt felcsillant a remény, hogy 1997. tavaszára megszülethet Magyarország új alkotmánya. Ezt megalapozta az az elfogadott határozat is, amely szerint a bizottságnak a szövegszerû javaslatot következõ év március 1-jéig kell (kellett volna) benyújtania.[105]

A szavazás eredményessége kapcsán érzett megkönnyebbülést negatívan befolyásolta, hogy két párt (FKgP, KDNP) nem támogatta a határozati javaslatot, az MDF pedig tartózkodott. Az MDF még annyiban kivétel, hogy olyan kérdést hiányolt a koncepcióból, amit a kormánypártok is csak a szövegezéskor akartak beemelni.[106]

III. 11. Az alkotmány szabályozási elveirõl szóló országgyûlési határozat

Az 1996-os év tehát fontos fordulópontja az alkotmányozási folyamatnak. Elsõsorban ebben az évben végérvényesen véget ér a konszenzus a politika erõk között az alkotmányozással kapcsolatban, erre példa a júniusi szavazási kudarc. Másrészt az év végére megszületik az új alkotmányhoz vezetõ elsõ lépcsõfok, a szabályozási elvekrõl szóló országgyûlési határozat.

A hét részbõl álló határozat tartalmazza azokat az elveket, szerkezeti egységeket és a tartalom mondatszerû leírását, amely alapján az új alkotmány normaszövegét, szabados jogi megfogalmazását (paragrafusokkal, bekezdésekkel együtt) meg kell határozni. Így részekre, fejezetekre, bekezdésekre bomlik, amely a végsõ alkotmányszöveg részeit, fejezeteit és paragrafusait fogja alkotni. Sok esetben változott az egyes bekezdések sorrendje az elõzõ javaslatokhoz képest, ez azonban lényegi változást nem jelent. Tagolása, szerkezete világosabbá és logikusabbá vált az 1996. márciusi javaslathoz képest.

A határozat alapján Magyarország független, demokratikus, szociális jogállam, köztársaság, amely elkötelezett a szociális értékek iránt, és az állam feladatának tartja az állampolgárok gazdasági és szellemi jólétének elõsegítését.  (Elsõ rész, I. fejezet)

Nem változott az elõzõ javaslathoz képest a szuverenitásról szóló rész. Az elfogadott határozat szerint is a hatalom forrása a nép, amely hatalmát a választott képviselõi útján gyakorolja, bizonyos esetekben népszavazást is lehet ill. kell tartani. Ez egyértelmûen a közvetett demokrácia erõsítését jelenti. Az Észak-atlanti Szerzõdés Szervezetéhez (NATO) való 1999. évi március 12-i csatlakozásunk, valamint a 2005-re remélt Európai Uniós tagságunk megköveteli annak kinyilvánítását, hogy a magyar állam felségjogainak egy részét nemzetközi szerzõdéssel átruházhatja nemzetközi szervezetre. Ilyen szerzõdést azonban csak az Országgyûlés minõsített többséggel hozhat meg, bizonyos esetekben népszavazás megtartása is szükséges. (Elsõ rész II. fejezete)

Bõvült az „általános rendelkezések” alapvetõ alkotmányos elveket és célokat tartalmazó 3. fejezet, amely többek között rendelkezik a határokon kívül élõ magyarság jogainak védelmérõl, az állam ezirányú kötelezettségvállalásáról mind a két-, mind a többoldalú kapcsolatokban. Kiemeli az alapvetõ emberi jogok szerepét, tartalmazza a szociális partnerek közti együttmûködés és annak formáinak megvalósításának célként való kitûzését, a kisebbségek, a család, a házasság védelmét, a gyermekek és az ifjúság létbiztonságáról, oktatásáról, nevelésérõl való gondoskodást. (Elsõ rész III. és V. fejezet)

Ezzel erõsödött a két kormánypárt által képviselt elvek megjelenése (szociális kérdések, emberi jogok hangsúlyozása), nyomokban nõtt a konzervatívnak tartott értékek jelenléte is (házasság, család, a külföldön élõ magyarok jogainak hangsúlyozottabb védelme).

Az alapvetõ emberi és állampolgári jogokat a II. rész tartalmazza, annyi eltéréssel az elõzõ leszavazott javaslathoz képest, hogy a munkához való jogot, a munkaidõ ésszerû korlátozásához, a rendszeres fizetett szabadsághoz való jogot, a fogyatékosok és az egészségkárosultak védelmét nem állami kötelezettségvállalásként, hanem alanyi jogként határozza meg (Második rész I. Fejezet).[107] Az eddig említett szociális jogok és deklarációk elvi jelentõsége, hogy az állam a szociális érzékenységét hangsúlyozza, valamint a választópolgárok és az országgyûlési képviselõk nagy részének elvárásainak is megfelelne az ez alapján létrejövõ új Alkotmány, így egy esetleges népszavazáskor annak társadalmi támogatottsága biztosított lenne. Erre néhány szakértõ már korábban is felhívta a figyelmet.[108]

Nem változtak az alapvetõ jogok korlátozásával vagy felfüggesztésével kapcsolatos, valamint az alkotmányos biztosítékokkal kapcsolatos rendelkezések sem. Az állam szociális jellegében tehát annyiban történt csak változás, hogy a szociális jogok érvényességi körét kiterjesztve, azokat alapjogként határozta meg (Második rész, I. fejezet).

Kisebb pontosításoktól eltekintve nem változna a jogrendszer, a jogalkotás menete sem a korábbi javaslathoz képest. A következõ két fejezet a jogalkotási eljárást, valamint a nemzetközi és a belsõ jog viszonyát szabályozza (Harmadik rész. I-III. fejezet). Ez utóbbi szintén a már említett nemzetközi szervezetekhez való kapcsolódás miatt szükséges.

„Az állam” címet viselõ rész, a választások általános szabályairól, az egyes állami intézményekrõl rendelkezik. Lényegesnek és logikusnak tûnõ szerkezeti változás, hogy az elõzõ javaslathoz képest az eddig „Bírói szervezet” címet viselõ nyolcadik fejezet ötödik fejezetként, „Az igazságszolgáltatás” címet viseli a határozatban, mégpedig a kormányt és a közigazgatást tartalmazó negyedik fejezet után. Az igazságszolgáltatás területén tartalmilag nem következik be alapvetõ változás az elfogadott határozati javaslatban. Rögzítésre kerültek az igazságszolgáltatás alapelvei, így többek között a bírói függetlenség elve, vagy a bíróság elõtti egyenlõség, vagy a néprészvétel biztosítása. Változás, hogy az ügyészséget szabályozó rendelkezések az igazságszolgáltatás fejezetébe tagolódnak, nem képeznek önálló fejezetet (a H/2252-ben önálló, 9. fejezetként szerepel). (Negyedik rész, I-V. fejezet)[109]

Önálló fejezetekben kerül sor a közpénzügyek, a katonai és rendvédelmi szervek alkotmányos szabályozására, valamint az önkormányzatokkal kapcsolatos rendelkezésekre. A régiók felállítása, vagy annak lehetõsége továbbra is hiányzik a határozatból.

Megvalósult Bragyova András „rendkívüli alkotmányra” vonatkozó javaslata, hiszen önálló, (ötödik) rész foglalkozik a rendkívüli helyzetekkel. Lényeges, hogy ez esetben sem jön létre a hatalmi ágakat egyesítõ csúcsszerv. Az utolsó két rész az alkotmányvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseket, valamint a záró és átmeneti szabályokat tartalmazza.[110]

 A koncepció ellentmondásainak, pontatlanságainak kiküszöbölése a normaszövegezésre maradt.

Így január végére kialakult egy tervezet, amely a késõbbi munka alapjául szolgált.

III. 12. A normaszöveg elkészítésétõl…

Az új év új reményeket is hozott az új alkotmány létrehozásával kapcsolatban. Ebben a reményteljes hangulatban ült össze január 28-án az Alkotmány-elõkészítõ Bizottság. A titkárság öt nap alatt elkészítette a tervezet átdolgozását, majd azt elküldte a parlamenti pártoknak, amelyek február 10-ig véleményezték azt. A február 26-i bizottsági ülésen a koalíció küldöttei elutasították a február 3-i normaszöveg-tervezetet, mert az –szerintük – jelentõsen eltért az alkotmány-koncepciótól. Így a bizottság a január 7-i tervezetet fogadta el tárgyalási alapul. A frakciók vállalták, hogy egy héten belül a tervezet elsõ részeire szövegszerû javaslatot tesznek. Ehhez minden segítséget megkaptak az állami szervektõl, és a jogtudósoktól.[111]

„A képviselõcsoportok megállapodása az új alkotmány megalkotásáról” címet viselõ, 1995. május 4-i megállapodás szinte napra pontosan két évet élt. Vastagh Pál szocialista párti igazságügy-miniszter aláírásával ugyanis a kormány benyújtotta az alkotmány módosításának tervezetét, ami két stádiumban zajlott le.

Az elsõ szakaszban az 1997. évi LIX. törvénnyel az igazságszolgáltatási reformot megalapozó, a miniszterek és államtitkárok jogállását szabályozó törvényhez szükséges módosításokra került sor.[112]

A hatályos alkotmány alapján csak háromszintû a magyar igazságszolgáltatási rendszer, így a felsorolásba az ítélõtáblát is be kellett emelni. Hasonlóképpen ehhez a területhez tartozik az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, amelyet szintén a módosítás hívott életre.

Egyúttal a korábban alkotmányellenesnek minõsített népszavazási törvényt felváltó új szabályozás kiindulópontját jelentõ változtatásokat is tartalmazta. A kormány koncepciójának elfogadásával az Országgyûlés 200 ezerre emelte a népszavazás kötelezõ kiírásához szükséges aláírások számát. Megmaradt a százezres határ is: e felett mérlegelés tárgya lenne a referendum. Pontosan szabályozták, hogy nem lehet országos népszavazást tartani a költségvetésrõl, az adókról, a vámokról, a népszavazásról, személyi kérdésekrõl, a fegyveres erõk bevetésérõl és a közkegyelem gyakorlásáról.[113] Módosította a képviselõi összeférhetetlenség kimondásához szükséges határozathozatali többség szabályozását, valamint a menedékjogra vonatkozó alkotmányi elõírásokat.  Ez utóbbit a menekültek helyzetét szabályozó Genf Egyezménnyel való jogharmonizáció tette szükségessé. Kudarcot vallott a kormány által kezdeményezett elõzetes egyeztetés az ellenzékkel, hiszen a négy párt arra próbálta rábírni a 74%-os parlamenti többséggel rendelkezõ kormánypártokat, hogy egyedül ne változtassanak az alaptörvényen. Ez után nem volt meglepõ, hogy az MDNP T/4406. szám alatt alkotmánymódosító indítványt nyújtott be, amelyben azt javasolták, hogy az alkotmánymódosításához a képviselõk háromnegyedének szavazata legyen szükséges. A május 20-i javaslatot az Alkotmány- és igazságügyi Bizottság nem támogatta, ezért nem került tárgyalásra a plenáris ülés elé. Ezután került sor az alkotmány módosítására az ellenzék támogatása nélkül.

A másik módosítás a választójogi törvény korszerûsítésével kapcsolatban õsszel történt meg. Az 1997. évi XCVIII. törvény az országgyûlési képviselõk, polgármesterek, helyi önkormányzati képviselõk megválasztásának idõpontját, megbízatásuk idejét szabályozta, valamint sort kerített a nyáron elfogadott népszavazásra vonatkozó két rendelkezés pontosítására is. Ebben – kivételesen – egyetértés volt a kormány és az ellenzék között.[114] 

Problémát jelentettek a fenti alkotmánymódosítások, mert csak részben feleltek meg az elfogadott alkotmánykoncepciónak. Így sem a népszavazással kapcsolatos rendelkezés, sem az Országos Igazságszolgáltatási Tanács léte nem felelt meg a tervezetben megjelenõ konszenzusos elveknek.[115]

Egyre inkább érezhetõvé vált, hogy egyetlen párt sem bízik az alkotmány létrehozásának sikerében, erejüket, szakmai kapacitásukat más ügyekre, például a közelgõ választásokra kívánják fordítani. A kilátástalannak tûnõ helyzetben kompromisszum született, amely szerint csak azok az alternatívák maradjanak a normaszöveg-javaslatban, amelyeket legalább négy képviselõcsoport támogat. Természetesen lehetõség volt arra, hogy egy párt több változatot is támogasson, illetõleg bármely változatot elfogadjanak. A megállapodás eredményeképpen harmincra sikerült az alternatívák számát csökkenteni, egy koherensebb tervezet formálódott a bizottság keze alatt.

 Már látható volt, hogy a cél nem egy új alkotmány elfogadása, hanem egy tervezet elkészítése, ami alapján kedvezõ esetben a következõ Országgyûlés elfogadja a Magyar Köztársaság Alkotmányát.[116] Erre még ma is van bizonyos fokú remény, de a magam részérõl nem hiszek benne.

III. 13. …az „új Alkotmányon” keresztül…

Az 1998. március 10-én a bizottság által megszavazott AEB/17/2/1998. számú alkotmány-tervezet több esetben alternatív változatot tartalmaz. Szerkezeti felépítésére jellemzõ, hogy eltérõen a jelenleg hatályos alaptörvénytõl minden fejezeten belül a logikai egységenként (általában paragrafusonként) tartalmazza annak címét is, valamint természetesen a paragrafusok és a fejezetek sorszámozása folyamatos, tartalmában igazodik az elfogadott és általam jellemzett országgyûlési határozathoz. Mivel a tervezet tartalmazza, hogy melyik párt mely alternatív javaslatot támogatja, ezért levonhatóak a pártok elképzeléseire, ideológiájára vonatkozó –esetleg merésznek tûnõ – következtetések is. 

A bevezetõ után az elsõ rész az általános rendelkezéseket tartalmazza. Rögzíti Magyarország államformáját (köztársaság), hivatalos nevét (Magyar Köztársaság), független, demokratikus jogállamiságát, valamint szociális állam jellegét. Két további paragrafus „A szuverenitás” címet viseli, amely alfejezet 2.§ 1. bekezdése a népszuverenitás elvét rögzíti. A FKgP által képviselt alternatíva jobban hangsúlyozza a közvetlen demokrácia alkalmazását. Rögzítésre kerül a képviseleti demokrácia, a választójog általános és egyenlõ, valamint a szavazás közvetlen és titkos jellege.

Érdekes, hogy sok kérdésben az MSZP és a FKgP közösen támogat alternatív megoldásokat, ilyen a 3.§, ahol az Európai Uniós, a NATO és az ENSZ tagságunk miatt jelentõs rendelkezés kerül rögzítésre, vagyis a nemzetközi szervezetek részére átadott felségjogok körét nevezik meg. A két párt által támogatott javaslat alapján a magyar állam „az Alkotmányban meghatározott jogalkotói, végrehajtói vagy igazságszolgáltatási hatáskör gyakorlását” olyan nemzetközi szervezetnek adhatja át, amelynek tagja. A többség által támogatott változat ennél általánosabban fogalmaz. Én a két párt által javasolt változatot támogattam volna, ha elõzetes népszavazást tartottak volna errõl a kérdésrõl.

A fejezeten belül az alkotmányos elvek és célok rögzítésében szinte egyöntetû az egyetértés. Általam kiemelendõ ebbõl a fejezetbõl, hogy régiók alakítására is lehetõséget biztosít (bár konkrétan nem utal erre). Tartalmazza továbbá a képviseleti demokráciák egyik alapvetõ elvét, a többpártrendszert, a pártok alapításának szabadságát. Megmaradt az az elv, hogy „a pártok közremûködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában”.

A rész utolsó paragrafusa (18.§) felsorolja a köztársaság nemzeti ünnepeit, így március 15-ét, augusztus 20-át és október 23-át.

Az alapvetõ jogokat tartalmazó második részben már korántsem ekkora az egyetértés. Az élethez való jogot szabályozó 19.§-ban a SZDSZ egy kiegészítõ javaslatot (bekezdést) fûzött, mely elsõdlegesen a liberális értékítéletre utal, vagyis rögzítené, hogy mindenkinek joga van a személyisége szabad alakítására, erkölcsi, szellemi és testi épségének tiszteletben tartásához. A többek között a vallás szabadságát biztosító 25.§-hoz alternatív javaslatot a Fidesz nyújtott be, amely a vallás gyakorlását –pontosan meg nem határozott – közerkölcs védelmében is korlátozná a közrend védelme mellett, valamint nem tartalmazná a többség által támogatott változathoz képest a „mások jogainak védelme érdekében” kitételt.

Ha a kisgazdapárti változatot fogadná el az Országgyûlés a sajtóval kapcsolatos paragrafusban (26.§), akkor lényegében a tekintélyelvûbb és korlátozóbb változat lépne életbe. A véleménynyilvánítás szabadságát ugyanis abban az esetben is korlátoznák, ha a honvédelem, a bûnözés megelõzése, a közrend, a nemzetbiztonság, az ország területi sérthetetlensége, mások jó hírneve vagy jogai védelme, valamint a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása a cél, valamint a bíróság utólag megtilthatja ilyen esetben is a közlést. Nem írná viszont elõ háborús propagandának, a nemzeti, faji vagy vallási gyûlölet hirdetésének, a hátrányos megkülönböztetésnek, az erõszakra uszításnak, vagy ennek támogatásának tilalmát.

A sokat vitatott szociális jogok kérdésében az alkotmány-tervezet úgy rendelkezik, hogy garantálni kell a munkához és a pihenéshez való jogot, a skandináv modellt támogatva síkra száll a teljes foglalkoztatottság elérésére való törekvés mellett. Az emberhez méltó körülmények biztosítására, valamint a kisgazdák és a szocialisták által közösen támogatott alternatíva szerint az egészségügyi alapellátáshoz való jogot is biztosítani kell. Az emberhez méltó életkörülmények és az egészséges környezet garantálása azonban csak fokozatosan, az állam gazdasági teherbírásának megfelelõen kötelezõ.

A harmadik fejezet, amely a jogképességet, jogegyenlõséget, az alapvetõ jogok gyakorlását és védelmét, szabályozását és korlátozását, valamint rendkívüli helyzetben attól való eltérést szabályozza, nagy egyetértés mutatkozik, csak a jogok korlátozására vonatkozó kisgazdapárti alternatív javaslat maradt meg a tervezetben. Ez pontosabban, részletesebben, konkrétabban tárgyalja a kérdést, mint a többségi javaslat.

A negyedik rész rendelkezik az állam felépítésérõl, intézményrendszerérõl. Lényeges, hogy minden nagykorú magyar állampolgárnak van választójoga, a felsorolt kivételektõl eltekintve, ilyen például a szabadságvesztést töltõ, a jogerõsen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt állókat.

A külföldön élõ és Magyarországon lakóhellyel nem rendelkezõ, valamint a választásokkor ideiglenesen külföldön tartózkodók szavazati jogának kérdését lényegében kikerüli a tervezet, hiszen ennek a szabályozását a választásokról szóló törvény hatálya alá rendeli. 

Megmaradna a vegyes választási rendszer, azzal a kiegészítéssel, hogy a mandátumok legalább a felét listán kell betölteni. A Fidesz és az MDF olyan változatot támogatott, amely rögzítené a kétfordulós választást. Ebben a kérdésben ugyanis az MSZP az egyfordulós szisztémát támogatja, de ez konkrétan ebben a végsõ tervezetben nem jelenik meg, csak a lehetõséget biztosítaná.

Az Országgyûléssel kapcsolatos rendelkezések közül kiemelem, hogy az egykamarás törvényhozó hatalom Házszabályának szerepét emeli ki és rögzíti, valamint elõírja a parlamenti választások idõintervallumát, amely négyévente, április 1-je és május 31-e között változhat. Ez a megoldás találkozik a Magyar Közigazgatási Kamara ezirányú elképzelésével is. Vitatott, hogy a parlament feloszlatása, illetve feloszlása azonnali hatályú-e. Az azonnali hatályt a Fideszen és az MDF-en kívül mindenki támogatta. Pontosan szabályozza, hogy a köztársasági elnök mikor oszlathatja fel az Országgyûlést, amihez csak és kizárólagos esetben a Kormány megalakításának, vagy bukása utáni új kormány megalakulásának kudarca esetén lehetne joga.

A közvetlen demokrácia mértékében is véleménykülönbség alakult ki, elsõsorban a népszavazást kezdeményezõk. A Fidesz szerint ugyanis legalább százezer, míg a többi párt szerint háromszázezer választópolgár kezdeményezhet népszavazást a köztársasági elnök, a kormány és az országgyûlési képviselõk egyötöde támogatása mellett. Úgy tûnik, hogy a kisgazdák ebben a kérdésben nem közvetlen demokrácia-pártiak.

Az alternatív javaslatok nem borítanák fel a leendõ alkotmány egyöntetûségét. Ilyen összhang-biztosító a közigazgatásra, a kormányra vonatkozó rendelkezések között is megtalálható. A paragrafus többi bekezdése alapján kötelezõ lenne még népszavazást tartani abban az esetben, ha azt az Alkotmányt megváltoztató, még ki nem hirdetett törvény elõtt kezdeményezték, vagy azt százezer (Fidesz által támogatottan) vagy háromszázezer (többi párt) választópolgár kezdeményezi.

Igen részletes a kormánnyal és közigazgatással kapcsolatos rendelkezés. A végrehajtó hatalom megtestesítõje államigazgatási szervezeteket hozhat létre, meghatározza e szervek és a miniszterek feladatait, kormánybiztost nevezhet ki, valamint bizottságot alakíthat. További joga, hogy az irányítása alá tartozó, vagy az FKgP és az MSZP által támogatott alternatíva szerint minden államigazgatási szerv tevékenységét megvizsgálhatja, arról adatokat és beszámolót kérhet. A két említett párt által támogatott javaslat ezt még kiterjesztené az önkormányzatokra is. A napjainkban is zajló alkotmányozási vita, ami az ügyészség kormány, vagy Országgyûlés alá rendelésérõl folyik, megjelenik ebben a tervezetben is. A Fidesz megalakulása óta az ügyészség kormány alá rendelését szorgalmazza. Ennek egyik burkolt megjelenése, hogy bár a legfõbb ügyészt az Országgyûlés választaná meg, de a többségi állásponttal szemben nem minõsített, hanem egyszerû többséggel.

A közpénzügyek kezelésérõl a XII. fejezet foglalkozik. A tervezet a XIII. fejezetben a katonai és rendvédelmi szervekkel, a XIV. fejezet az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályokat tartalmazza. Változás a határozathoz képest nem figyelhetõ meg.

A XVIII. fejezetben az alaptörvény megváltoztatásával kapcsolatos rendelkezések foglalnak helyet. Az alkotmány módosításáról szóló törvényt minõsített többséggel szavazza meg a parlament, az államfõ nem küldheti vissza, ha nem ért vele egyet, valamint az Alkotmánybíróság sem vizsgálhatja természetesen annak alkotmányosságát. A törvény ellen 90 napon belül a képviselõk egyötöde, vagy háromszázezer választópolgár népszavazást kezdeményezhet.

Egy mûködõképesnek, koherensnek tûnõ tervezet készült el, amely elfogadása esetén teljesítette volna azokat a követelményeket, amit dolgozatom Bevezetésében és a III. fejezetének elején meghatároztam. Természetesen ez a javaslat sem lehet végleges, hiszen hazánk Európai Unióhoz való csatlakozása új kérdéseket vethet fel, amit az alkotmányban kellene szabályozni. Errõl a kérdésrõl Tóth Judit cikke[117] ír részletesebben. A tervezetnek vannak vitatott és általam kevésbé támogatható javaslatai, azonban egy esetleges népszavazás esetén egészében megszavaznám.

III. 14. … az alkotmányozási folyamat lezárultáig

A tervezet megalkotásával befejezõdött az 1994-ben alakult Országgyûlés alkotmány-elõkészítõ munkája. A normaszöveg azonban nem került a parlament plenáris ülése elé, hiszen az március 16-án befejezte mûködését.

Az alkotmánytervezet azonban mindenki számára elérhetõvé vált – a modern informatika eredményét felhasználva – az Interneten (cím: www.mkogy.hu/). A bizottság elküldte továbbá az elõkészítésben résztvevõ, valamint a korábbi tervezetekrõl véleményt nyilvánító állami szerveknek, társadalmi, szakmai és érdekképviseleti szervezeteknek, szakértõknek.

Két, kudarccal végzõdõ alkotmánymódosítási kezdeményezés is kötõdik a kormány 1998-as tevékenységéhez. Az elsõ a T/5389. számú törvényjavaslat a Magyarországon élõ nemzeti és etnikai kisebbségek országgyûlési képviseletét biztosítaná. Hosszú vita után –a sokak szerint elõkészítetlen – javaslatot az Országgyûlés nem fogadta el.

Ilyen sorsra jutott a T/5399. számú, az Alkotmánybíróság egyetértésével találkozó törvényjavaslat is. A módosítás alapján az alkotmánybírák jelölésének módja változott volna. Az Országgyûlés frakcióinak egy-egy képviselõjébõl álló jelölõbizottság helyett egy többcsatornás jelölési rendszer jött volna létre. A jelölés joga a parlament paritásos jelölõ bizottságát, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot valamint a köztársasági elnököt illette volna meg, valamint a bírák megbízatási ideje kilencrõl tizenkét évre nõtt volna meg a tagok újraválaszthatóságának megszüntetésével együtt.[118]

III. 15.  Összegzés

Az évtizedes alkotmányozás áttekintését követõen néhány mondatban a tapasztalatok, a vitatott kérdések, valamint a jövõ lehetõségeinek számbavételével foglalkozom.

Nincs alkotmányozási kényszer, mûködõképes a demokrácia, kialakultak és funkcionálnak azok az alapvetõ intézmények, amelyek biztosítják az ország mûködését. Megvalósult a hatalmi ágak közötti egyensúly, tehát nincs túlhatalma sem a kormánynak, sem a parlamentnek, sem az igazságszolgáltatásnak. Az egyensúly biztosításában részt vállal többek között az Állami Számvevõszék, a Magyar Nemzeti Bank, az ügyészség, az országgyûlési biztosok, a bírói szervezet valamint az Alkotmánybíróság. Ez utóbbi tevékenysége központi szerepet játszott az alkotmányosságról folyó vitáknak. A demokrácia kialakulásának évtizedében megóvta mind az Antall-kormányt, mind a Horn-kormányt, és reméljük, hogy az Orbán-kormányt is meg fogja óvni az alkotmányellenes cselekedetektõl.

Érdemes elgondolkozni azon is, hogy a jelenleg érvényes alkotmányt az eddigi választások, az elmúlt évek eredményei legitimizálták. Nem került olyan helyzetbe az ország, amely sürgetõvé tenné egy új létrehozását. A megváltozott körülmények, így a most kialakulóban lévõ információs társadalom, egy új hatalmi ágnak tekinthetõ média felértékelõdése, a globalizálódó gazdaság és az ezekkel összefüggõ integráció új kihívások elé állította és állítja hazánkat, amelyekre a mostani alkotmány nem ad, nem adhat választ. Többek között ezek a hiányosságok vezettek az 1990 utáni médiaháborúhoz, és más közjogi vitához. E kérdésekre keresték a választ az 1994 után született törvények (például a médiatörvény, az igazságügyi reform törvényei) és az alkotmányozás körüli viták, ha nem is adtak mindig tökéletes megoldást (3.ábra). Magyarország alkotmányos rendszerét folyamatos alkotmányozás, alkotmánymódosító törvények sora alakította és alakítja, amely szinte az egyetlen eszköz volt a pártok tárgyalóasztalhoz kényszerítésében. Az 1989. évi alkotmány békés forradalmi változás közepette, parlamentáris úton keletkezett. Lehet, hogy nem a legszerencsésebb módon, de nem különült el az alkotmányozó és a mindenkori törvényhozó hatalom. 

Az új alaptörvény létrehozására tett erõfeszítések nem voltak hiábavalók, megismerhetõvé váltak a politikai és szakmai álláspontok, érték- és érdekkülönbségek. A négy év alatt rá voltak kényszerülve a pártok a folyamatos párbeszédre és egyeztetésre egymással, valamint a szakmai közvéleménnyel, amely nem tekinthetõ sikertelennek az 1998. március 10-én megszületett alkotmány-tervezetet tekintve.

A látszólagos eredménytelenség több okra vezethetõ vissza. Magyarországon nincs nagy történelmi hagyománya a többpártrendszernek, a valódi parlamentarizmusnak. A pártok nem rendelkeznek szilárd szavazó- és tömegbázissal, ezért igyekeznek addigi támogatottságuk megõrzésére, amely álláspontjukhoz, véleményükhöz való ragaszkodáshoz vezet. Minden politikai erõ igyekszik saját arculatának kialakítására, törekszik ideológiai támaszokat találni, amellyel megkapaszkodhatnak az ingatag talajon. Az eddig lezajlott választások igazolják ezeket a feltételezéseket, gondolok például a Magyar Demokrata Fórum választási eredményeire. A kis pártoknak nem érdeke az alkotmány jelentõs alapkérdéseinek – így a választási rendszernek – módosítása, hiszen az õ jövõjük kérdõjelezõdne meg, például a képviselõk számának jelentõs csökkentésével. Nem lehet lebecsülni a napi politikai taktikázások, csatározások jelentõségét sem, néha az az érzés, hogy egyik párt csak azért ragaszkodik elképzeléséhez, mert a másik ellenzi azt, és fordítva. A fenti gondolatmenetbõl lehet következtetni arra, hogy 1998 után sem fog jelentõsen módosulni a jelenlegi alkotmány, illetve nem fog megszületni az új alaptörvény.

Az új alkotmány vitatott kérdései közé tartozott az állam szociális jellegének meghatározása, a gazdasági, szociális, kulturális jogok szabályozásának módja, az érdekegyeztetés intézményesítése, amely elsõsorban a kormányzó Magyar Szocialista Párt számára volt fontos. A közvetlen demokrácia, a népszavazás szerepét, a kétkamarás parlament bevezetését, valamint bizonyos jogok korlátozását, a média szerepének visszaszorítását elsõsorban a Független Kisgazda, Földmunkás és Polgári Párt kezdeményezte. Az Országgyûlés létszámának csökkentése és a választási rendszer módosítása, az ügyészség kormány alá rendelése a Fiatal Demokraták Szövetségének (mai nevén: Fidesz-Magyar Polgári Pártnak) állt érdekében. A külföldön élõ magyar állampolgárok választójogának biztosítása több konzervatívnak tartott politikai erõ programjában szerepelt. A köztársasági elnök megválasztása, jogköre szintén vita tárgya volt. Ez a kérdés azért is nem került le a napirendrõl, mert az 1989-es népszavazás kis többséggel döntötte el a parlament általi megválasztást, amely a társadalom megosztottságára utal. Meghatározó az államfõ személye is, valamint a véleményt nyilvánító párt hatalmi helyzete. Ez elsõsorban az FKgP, valamint az MSZP részérõl figyelhetõ meg. Míg a kisgazdák a négy év alatt a nép általi választás mellett álltak ki, 1998-tól, kormányra kerülése után, amikor a koalíciós megállapodás révén esélyük van köztársasági elnököt „adnia” az országnak, a parlament általi választás hívévé vált. Az MSZP-vel is hasonló történt 1994 után. Természetesen nem történt volna tragédia, ha minden vitatott kérdésben népszavazás döntött volna, ha következetesen és átgondoltan történik meg (1. táblázat).

Áttekintve az alkotmányozás évtizedes történetét, az a meggyõzõdésem alakult ki, hogy csak nagy társadalmi igény által kiváltott erõs politikai akarat esetén van esély egy új, korszerû, hosszú távon is mûködõképes alkotmány megalkotására, amely biztosítja az állampolgárok jogait, az állam megfelelõ, demokratikus mûködését, a politikai és társadalmi stabilitást, a békét, a tartós és kiegyensúlyozott fejlõdést.

Jegyzetek